The Los Juicios de Nuremberg contra Crímenes de Guerra (1945-46) introdujeron una nueva figura delictiva: los crímenes contra la humanidad. Por primera vez, los funcionarios eran legalmente responsables ante la comunidad internacional por cualquier delito cometido contra ciudadanos, no contra otros estados, y en perjuicio de individuos, que a menudo eran nacionales y no extranjeros. Sin embargo, fue en las Naciones Unidas donde los derechos humanos se perfilaron en verdad como tema de relaciones
internacionales.
Los derechos humanos tienen un lugar destacado en la Carta de la ONU, adoptada en 1945. La nueva organización se apresuró a crear normas de derechos humanos con autoridad internacional. El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de la ONU adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Esta lista completa de derechos plasmó la opinión emergente de que la forma en que los estados tratan a sus ciudadanos
no sólo es tema legítimo de interés internacional, sino también está sujeta a normas internacionales.
Sin embargo, con el advenimiento de la guerra fría, los derechos
humanos se convirtieron en un arma más para la lucha ideológica. Así como Estados Unidos estaban dispuestos a aceptar las prácticas más perversas contra los derechos humanos en los regímenes “amigables” anticomunistas, la Unión Soviética tampoco se abstenía de emplear la fuerza cuando era necesario para mantener dentro de su esfera de influencia a los regímenes totalitarios “amigables”.
Además, pocos estados deseaban algo más que la enérgica mención de normas que fue incluida en la Declaración Universal. Aunque ya no pugnaban por que los derechos humanos fueran totalmente ajenos a la jurisdicción internacional, se negaban a permitir incluso la vigilancia multilateral de las prácticas de derechos humanos, y no digamos su implementación o administración internacional. Por ejemplo, a la Comisión de la ONU sobre Derechos Humanos ni siquiera se le permitía leer los miles de quejas recibidas por la organización sobre presuntas
violaciones a los derechos humanos.
Las Naciones Unidas no son un gobierno mundial colocado por encima de los estados, sino una organización intergubernamental.
No está facultada para hacer algo que sus miembros —estados soberanos— no autoricen. Además, en los dos primeros decenios de la guerra fría, ninguno de los bloques permitió que la ONU hiciera gran cosa en la esfera de los derechos humanos.
Sin embargo, el bloque afro-asiático se convirtió en el grupo más numeroso de las Naciones Unidas a mediados de los años 60. Esos países, que habían padecido bajo gobiernos coloniales, tenían un interés especial por los derechos humanos y encontraron
oyentes comprensivos en el bloque soviético y algunos países de Europa y América. Así, las Naciones Unidas volvieron a prestar atención a los derechos humanos.
Un hecho de mayor importancia fue la concertación de los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos en diciembre de 1966. Junto con la Declaración Universal, ellos constituyen una proclamación autorizada de los derechos humanos que han sido internacionalmente reconocidos.
Sin embargo, la amplitud misma de los Pactos obligó a las Naciones Unidas a dar un viraje en su labor por los derechos humanos, pasando de la definición de normas a la aplicación de las mismas. En ese rubro, la organización prácticamente no pudo avanzar en sus dos primeros decenios.
Por falta de un órgano legislativo internacional, el derecho internacional es, en gran medida, de tipo contractual. La mayoría de las obligaciones jurídicas internacionales provienen hoy de tratados, los cuales son contratos solemnes entre estados. Por el hecho de que los estados son libres de celebrar o no esos tratados según les convenga, la mayor parte de las obligaciones del derecho internacional se asumen en forma voluntaria. Esto deja a los estados en libertad de definir, entre otras cosas, obligaciones internacionales cuyo cumplimiento no puede garantizarse en el plano internacional (esto es justamente
lo que han hecho en el caso de los derechos humanos).
Considere la maquinaria de “implementación” de los Pactos. Las partes deben presentar informes periódicos de cumplimiento. Los comités de supervisión pueden cuestionar a los representantes
de los estados, basados en esos informes, y llamarles la atención sobre sus aparentes limitaciones. Sin embargo, no están autorizados para señalar violaciones al tratado, exigir cambios en las prácticas de los estados o buscar algún alivio para las víctimas.
Aunque las normas sobre derechos humanos se internacionalizaron plenamente a mediados de los años 60, su aplicación
sigue siendo de carácter nacional casi en su totalidad. Así, el régimen mundial emergente sobre derechos humanos reflejó, y sigue reflejando hoy, la firme persistencia de la lógica respetuosa de la soberanía.
El reavivamiento de Carter: A finales de las décadas de 1960 y 1970 se empezaron a hacer modestas incursiones en este terreno. La Comisión de la ONU sobre Derechos Humanos fue autorizada para discutir las violaciones de éstos en algunos países específicos. Con procedimientos especiales fue posible atender las transgresiones a los derechos humanos en los territorios
ocupados por Israel, en Sudáfrica y en Chile. Pero el despegue de los derechos humanos como asunto internacional se produjo en 1977, cuando Jimmy Carter asumió la presidencia de Estados Unidos.
Al suscribir los derechos humanos como una prioridad de la política exterior estadounidense, Carter logró desvincular los derechos humanos internacionales, por lo menos en parte, de la política de la guerra fría entre Oriente y Occidente y de las pugnas Norte-Sur en pos de un nuevo orden económico internacional.
Esto dio nuevo ímpetu y mayor legitimidad a los defensores de los derechos humanos en todo el mundo.
En las Naciones Unidas, una Comisión de Derechos Humanos dotada de nueva vitalidad y encabezada por Canadá, los Países Bajos y otros, formuló importantes tratados sobre los derechos de la mujer (1979), la tortura (1984) y los derechos del niño (1989). Varios informantes fueron designados para estudiar las violaciones a los derechos humanos en un grupo numeroso y creciente de países. Además, la comisión desarrolló mecanismos novedosos para ciertos tipos de violaciones, sobre todo la desaparición
de personas.
A mediados de los años 70, los derechos humanos fueron incluidos también en la agenda principal de la política exterior bilateral. Por ejemplo, Estados Unidos y los países nórdicos empezaron a incluir en sus políticas de ayuda la consideración a las prácticas de derechos humanos en las naciones beneficiarias. Además, el Acta Final de Helsinki de 1975 ubicó explícitamente los derechos humanos en el temario habitual de las relaciones entre Estados Unidos y la Unión Soviética.
A mediados de los años 80, en la mayoría de los países occidentales
el debate no se refería tanto a si los derechos humanos debían ser un asunto vital de política exterior —lo cual fue tema de gran controversia a fines de los años 70 y a principios de los 80— sino a qué derechos debía considerarse y dónde.
Los años 70 fueron también la década en que las organizaciones no gubernamentales (ONG) preocupadas por los derechos humanos emergieron como una notable fuerza política internacional,
lo cual se reconoció con el otorgamiento del Premio Nobel de la Paz a Amnistía Internacional en 1977 por su ayuda a presos políticos. En 1980, cerca de 200 ONG trabajaban en algún aspecto de los derechos humanos en Estados Unidos, y había más o menos el mismo número en Gran Bretaña.
Además de su defensa de las víctimas de abusos a los derechos humanos, esos grupos han sido actores importantes en la transformación de las políticas internacionales bilaterales y multilaterales en torno a ese tipo de derechos. Las campañas internacionales contra la tortura, organizadas por Amnistía Internacional en los años 70 y 80, desempeñaron un papel relevante
en la preparación de la Convención de la ONU contra la Tortura en 1984.
En el nivel nacional, la sección holandesa de Amnistía participó en la redacción del Informe Oficial sobre Derechos Humanos y Desarrollo, publicado por el gobierno de su país en 1979. Además, los activistas de Estados Unidos y varios países europeos contra el apartheid tuvieron una profunda influencia
en la política exterior de esas naciones hacia Sudáfrica a fines de los años 80.
El ambiente después de la guerra fría: Los acontecimientos ocurridos después de la guerra fría han dado más fuerza a los actores y procedimientos multilaterales, bilaterales y transnacionales sobre derechos humanos. Los mecanismos multilaterales ya establecidos se usan ahora con mayor vigor e imparcialidad, y las nuevas iniciativas, como la creación de un Alto Comisionado de la ONU sobre Derechos Humanos, prometen
una vigilancia internacional más intensa. Los derechos humanos se han convertido en un tema mucho más arraigado y menos controvertido que los programas de política exterior de la mayoría de los países, y tanto las organizaciones como los defensores no gubernamentales de los derechos humanos han asumido un papel de creciente importancia en el panorama político.
Las cuestiones internacionales de derechos humanos todavía provocan controversias políticas. Por ejemplo, en la Conferencia Mundial de Viena, un pequeño grupo de países rechazó los esfuerzos de la comunidad internacional para obligar a los estados a cumplir con las normas establecidas en la Declaración Universal y en los pactos, y a la postre se impuso. En las relaciones bilaterales, muchas naciones todavía resienten que se discutan sus problemas de derechos humanos, como se apreció claramente en las tirantes relaciones de China con sus principales
socios comerciales en los años siguientes a la masacre de ciudadanos chinos en Tiananmen en 1989. La mayoría de los estados se siguen negando a apoyar las causas internacionales de derechos humanos con el vigor que sería necesario demostrar para satisfacer a muchas ONG que defienden esos derechos.
Si bien el expediente de muchos países ha mostrado gran mejoría al respecto en el último decenio, también deja mucho que desear. Aún hay regímenes en el poder —en Cuba, Irak, Birmania, Corea del Norte y otras naciones— apoyados en violaciones sistemáticas de los derechos humanos reconocidos internacionalmente. Como lo atestiguan los informes de entidades tan diversas como las ONG, el grupo de Observadores de los Derechos Humanos y la Secretaría de Estado de los EE.UU., la mayoría de los países del mundo tienen aún graves problemas en cuestiones de derechos humanos.
A pesar de todo, en la comunidad internacional hay una nueva voluntad de actuar con vigor, por lo menos en algunos casos de violaciones sistemáticas de los derechos humanos. Durante la guerra fría, el genocidio en Camboya fue recibido con sentidas expresiones de pesar, pero muy poco más. En cambio, la comunidad internacional respondió al genocidio de Ruanda, en 1994, con una intervención militar. En El Salvador, los observadores de derechos humanos de la ONU desempeñaron un papel vital en el logro de una solución pacífica y en la desmilitarización del país, al cabo de un decenio de guerra civil. Cuando Somalia cayó en una política de caciques, una fuerza militar multilateral intervino para salvar de la inanición a cientos
de miles de civiles inocentes. Y en Camboya, una operación masiva de las Naciones Unidas ayudó a derrocar a las fuerzas vietnamitas de ocupación y a instaurar un gobierno libremente elegido.
Para citar un ejemplo más, consideremos el caso de Bosnia. Después de tres años y medio de negarse a claudicar ante la fuerza y la política de limpieza étnica, la comunidad internacional encabezada por Estados Unidos logró mediar en la solución pacífica de una cruenta guerra civil en la cual murió casi un cuarto de millón de personas y cerca de dos millones más tuvieron que huir en calidad de refugiados. No se sabe con certidumbre si la paz será duradera. Sin embargo, la voluntad demostrada por los países de la Organización del Tratado del Atlántico Norte y de varias naciones de Europa central y oriental
no pertenecientes a la OTAN, que han accedido a enviar allá 50.000 soldados para implementar los Acuerdos de Paz de Dayton, refleja dramáticamente que la política humanitaria y de derechos humanos ha cobrado mayor importancia en los programas nacionales e internacionales correspondientes a los años 90 y después.
Estados Unidos y los derechos humanos
Estados Unidos han tenido un papel especial en el desarrollo político y en la difusión de las ideas y las prácticas sobre derechos humanos. La Declaración de Independencia, en la cual las colonias norteamericanas dieron por terminada su lealtad a la corona británica en 1776, proclama la verdad evidente de que todos los hombres han sido creados iguales y que están dotados de un derecho inalienable a la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad. Un hecho de igual importancia es que afirma el derecho del pueblo a disolver los vínculos políticos si éstos se vuelven opresivos. De acuerdo con el sistema político instituido bajo la Constitución de los EE.UU. y su Declaración de Derechos, el mundo fue testigo del primer experimento práctico de un gobierno que se comprometió a que se le juzgara en función del grado en que respetara y protegiera los derechos de sus ciudadanos. De este modo, los derechos son considerados a menudo por los estadounidenses como un rasgo que define su tradición nacional.
Derechos naturales son los que el hombre posee por el mero hecho de existir. Entre ellos figuran todos sus derechos intelectuales, o derechos de la mente, y también los que le permiten actuar como individuo,
en busca de su bienestar y felicidad, siempre que no sean lesivos para los derechos naturales de otros [individuos]....
Thomas Paine, teórico y escritor político estadounidense (1737-1809), tomado de Rights of Man (Los derechos del hombre), 1792
Por supuesto, esa tradición también tiene su lado oscuro. La esclavitud fue oficialmente aceptada por la mayor parte de la nueva república durante su primer siglo —de hecho, la Constitución de los EE.UU. protegió el tráfico de esclavos por casi 50 años— y la discriminación racial legalizada fue la norma en gran parte de su segundo siglo de existencia. A las poblaciones indígenas se les obligó a entregar sus viviendas, sus tierras y a menudo sus vidas, a medida que el país se expandía hacia el oeste.
En las políticas y prácticas de derechos humanos internacionales de nuestro país campea una ambivalencia similar. Por ejemplo, a Centroamérica y el Caribe se les consideraba como “nuestro traspatio”, y se enviaban tropas estadounidenses para derrocar a cualquier gobierno al cual Estados Unidos juzgaran
inaceptable. En la guerra fría, brutales dictaduras militares fueron clasificadas como libres y democráticas, y recibieron apoyo financiero y militar estadounidense, siempre y cuando respaldaran los intereses económicos y geopolíticos de Estados Unidos.
Sin embargo, este país también tiene un largo historial de acción internacional positiva en defensa de los derechos humanos;
por ejemplo, durante la Revolución Francesa y cuando las naciones de Centro y Sudamérica rechazaron el gobierno colonial de España, en el siglo XIX. Además, en todo el siglo XX, Estados Unidos han actuado en el plano internacional para fortalecer ese prestigio.
Después de la Primera Guerra Mundial, el presidente estadounidense Woodrow Wilson salió en defensa de la autodeterminación nacional y la protección de las minorías por la comunidad internacional. Después de la Segunda Guerra Mundial, el país destinó una cantidad considerable de esfuerzo y dinero al sostenimiento y la reconstrucción de la democracia en Europa y a su estabilización en Japón. Estados Unidos fueron
líderes en la descolonización, pues otorgaron la independencia a las Filipinas en 1946.
Incluso durante la guerra fría, cuando Estados Unidos sostenían dictaduras represivas en nombre del anticomunismo, había un trasfondo de verdad en la pretensión norteamericana de ser una superpotencia comprometida con la plena realización
de los derechos humanos. Ahora que ha terminado la guerra fría, Estados Unidos han surgido como un líder de iniciativas multilaterales humanitarias y de derechos humanos en Somalia, Haití, Bosnia y otros países.
Este papel de liderazgo tiene aspectos problemáticos. Tradicionalmente, Estados Unidos han sido reticentes a abrir sus puertas a un escrutinio como el que ellos aplican a otros países, en materia de derechos humanos. No fue sino hasta 1992 cuando Estados Unidos ratificaron el Pacto Internacional de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos, más de 25 años después de la aprobación del mismo por la Asamblea General. Además, en todo el espectro político estadounidense ha habido una insólita renuencia a aceptar que tienen igual categoría los derechos civiles, políticos y económicos, sociales y culturales, aunque éste es un principio normativo medular de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los Pactos de la ONU. Estados Unidos no forman
parte del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la mayoría de los estadounidenses no consideran como derechos humanos los problemas sociales de la educación, el cuidado de la salud y el empleo.
El liderazgo estadounidense también ha sido impugnado. La tradición aislacionista está profundamente arraigada en el país. Hoy muchos estadounidenses se resisten a que se gaste dinero o se arriesguen vidas de compatriotas para defender los derechos humanos en el extranjero. Fuera del país, a menudo la santurronería y la proclividad de los estadounidenses a la acción unilateral han provocado resentimiento, hasta entre los que comparten los valores suscritos en las políticas norteamericanas.
Pese a todo, hoy igual que hace dos siglos, Estados Unidos es un líder mundial de la incesante lucha por los derechos
humanos. Y la lucha prosigue, en el mundo entero, para cristalizar la idea revolucionaria de que todos los individuos, por el simple hecho de ser humanos, son merecedores de las garantías básicas, los bienes, los servicios y las oportunidades que dimanan de los derechos humanos internacionalmente reconocidos.
Mecanismos internacionales de observación e implementación
La transformación de las relaciones internacionales en el terreno de los derechos humanos ha sido particularmente sorprendente en el nivel normativo. Por ejemplo, a mediados de 1998, los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos habían sido ratificados por 137 de 140 estados, más de tres cuartas partes de las naciones del mundo. A pesar de que los órganos internacionales todavía desempeñan
un papel secundario en la implementación de esas normas, los estados son cada día más responsables ante la comunidad internacional por sus prácticas de derechos humanos.
...a veces se cometen crímenes que son de una escala tan vasta y causan tal horror, que nos hacen dudar si no será nuestro deber manifiesto por lo menos esforzarnos por expresar nuestra
desaprobación ante esos hechos y nuestra compasión por quienes los han padecido. Puede haber casos extremos en que esa actitud
es justificable.
Theodore Roosevelt, 26° presidente de Estados Unidos (1858-1919), tomado de On Human Rights in Foreign Policy (Derechos humanos en la política exterior), 1904
El Pacto Internacional de la ONU sobre Derechos Civiles y Políticos instituyó un grupo supervisor formado por expertos independientes —el Comité de Derechos Humanos— cuya principal
función consiste en revisar los informes que presentan periódicamente los estados. Se han creado otros comités similares mediante tratados internacionales de derechos humanos enfocados en la discriminación racial, los derechos de la mujer, la tortura y los derechos del niño.
Aun cuando las preguntas del comité durante la revisión de los informes son a menudo atinadas e inquisitivas, el representante del país en cuestión no está obligado a responderlas, y menos aún a dar respuestas satisfactorias. Muchos informes son poco más que extractos de leyes y de la constitución, o declaraciones de cumplimiento obviamente evasivas. Además, cualquiera que sea la calidad del informe, después de la revisión generalmente
se suspende el proceso de observación hasta la fecha prevista para el siguiente informe.
Es obvio que las estrategias de información no permiten obligar a los estados recalcitrantes a modificar sus prácticas. Sin embargo, pueden ser incentivos adicionales para los estados que intentan mejorar o mantener limpio su expediente de derechos humanos. Para elaborar el informe, se tiene que realizar una revisión de la ley y de la aplicación práctica de la misma en el nivel nacional,
lo cual puede revelar aspectos donde es posible o necesario hacer mejoras. Además, éste es un medio concreto y periódico para recordarles a los funcionarios sus obligaciones legales internacionales.
Los informes de derechos humanos pueden ser el menos contencioso de los mecanismos de vigilancia internacional, porque provienen del gobierno informante. Además, los sistemas
de informes tienen la ventaja de permitir que las cuestiones de derechos humanos sean atendidas antes que los problemas se tornen graves. Sin embargo, el control gubernamental del mecanismo hace que este tipo de vigilancia esté más expuesto a la evasión y el abuso.
También es posible que el Comité de Derechos Humanos tome en cuenta las “comunicaciones” (quejas) de individuos que viven en los estados participantes del (Primer) Protocolo Opcional del Pacto. Aunque los hallazgos del Comité de Derechos Humanos no tienen carácter coercitivo, varios estados han actuado a instancias de ellos. Así, por ejemplo, Canadá revisó su legislación sobre los derechos de los indios expulsados
de sus tierras tribales; Mauricio modificó la legislación sobre los derechos de la mujer; y los Países Bajos cambiaron su legislación discriminatoria de seguridad social. Los comités de expertos sobre discriminación racial y tortura tienen facultades similares.
El Consejo de Europa posee un mecanismo de quejas individuales
aún más vigoroso. Las decisiones de la Comisión Europea de Derechos Humanos, que desde el punto de vista técnico tampoco son obligatorias, suelen ser aceptadas por los estados. Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha tomado decisiones legalmente obligatorias en casi 200 casos sobre gran variedad de temas, algunos tan delicados como situaciones de emergencia pública. Es el único caso en el mundo en que ha habido una transferencia apreciable de autoridad, de los estados a una comunidad política supranacional, para la implementación de los derechos humanos. Por desgracia, los sistemas regionales de América y África han tenido menos éxito en el terreno de las comunicaciones individuales, y tanto Asia como el mundo árabe no cuentan con comisiones regionales de derechos humanos.
Los casos individuales parecen atractivos porque, debido a su carácter concreto y específico, a los estados les resulta difícil evadir su responsabilidad. Para evitar la publicidad embarazosa, un estado puede liberar prisioneros políticos o indemnizar a víctimas individuales. Sin embargo, los tres sistemas de petición basados en tratados mundiales han atendido mucho menos de 1.000 casos en total. Como quiera que sea, los procedimientos enfocados en víctimas individuales no abarcan los patrones más amplios ni las fuerzas estructurales más profundas.
Por lo tanto, reviste especial interés el hecho de que el Comité Contra la Tortura tenga también autoridad para investigar las comunicaciones que describen situaciones en las que la tortura es una práctica sistemática. Sin embargo, puesto que implican un desafío más sistemático para los gobiernos, esos procedimientos no se aplican con amplitud. Ningún otro comité de expertos independientes tiene tal autoridad, y el “procedimiento 1503” comparable, de la Comisión de la ONU sobre Derechos Humanos, no atendió ni siquiera media docena de casos en sus dos primeros decenios de operaciones.
Como en otros casos, aquí observamos una relación inversa entre el poder y alcance de los procedimientos de vigilancia internacional y la voluntad de los estados para usarlos y participar en ellos. Además, por el hecho de que los estados soberanos pueden optar por no participar en la mayoría de los sistemas de implementación internacional de los derechos humanos,
las ventajas y desventajas recíprocas entre la fuerza y la cobertura son un problema grave y persistente.
Otra serie de mecanismos de vigilancia multilateral de los derechos humanos se enfoca en informes de investigación y promoción. La precursora en este terreno fue la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Sus informes sobre Chile en los años 70 y 80 fueron un factor importante de la campaña internacional contra el gobierno de Pinochet, y tal parece que su informe sobre Nicaragua en 1978 contribuyó en forma importante a la caída del gobierno de Somoza.
En las dos décadas pasadas, la Comisión de la ONU sobre Derechos Humanos ha dedicado un esfuerzo considerable y creciente a los estudios por países, con la inclusión de algunos políticamente notables, como Guatemala, Irán y Birmania. De ordinario, la comisión trabaja por medio de un informador especial (un experto e investigador semi-independiente). El investigador
especial, además de presentar sus informes formales a la comisión, intenta mantener un diálogo ininterrumpido con el gobierno en cuestión para establecer una presencia sostenida y un canal de influencia.
La Comisión de la ONU sobre Derechos Humanos ha emprendido también una novedosa serie de esfuerzos “temáticos”
para atender ciertos tipos de violaciones a esos derechos, comenzando con el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Provocadas o Involuntarias, creado en 1980. En su primer decenio, este grupo de trabajo atendió más de 19.000 casos. En 1985, Peter Kooijmans, presidente saliente de la comisión, fue nombrado informador especial sobre casos de tortura. Él ocupó ese puesto hasta 1993, cuando asumió el cargo de Ministro del Exterior de los Países Bajos (Esto prueba el espectacular aumento de la prioridad asignada a los derechos humanos en la política exterior de algunos estados cuando menos). Se ha designado a informadores o grupos de trabajo adicionales que se ocupan de ejecuciones sumarias o arbitrarias, detenciones injustificadas, intolerancia religiosa, violaciones a los derechos humanos perpetradas por mercenarios, y casos de racismo.
El puesto más nuevo para la vigilancia internacional de esos derechos es el Alto Comisionado de la ONU para Derechos Humanos, de tipo semi-independiente, instituido en 1994 por recomendación de la Conferencia Mundial de Viena. Aunque es demasiado pronto para valorar los efectos de esta iniciativa, la designación de Mary Robinson, ex presidenta de Irlanda, le ha impartido mucha visibilidad y vigor a ese cargo.
Organizaciones no gubernamentales y Estados: sus papeles contrastantes
Como hemos dicho, las actividades trasnacionales de las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos fuera de sus respectivos países, y las políticas bilaterales de los estados, suelen tener por lo menos tanta importancia para la política internacional de derechos humanos como las actividades de las instituciones multilaterales formales que acabamos de mencionar. Además de las campañas
internacionales de Amnistía Internacional, las ONG estadounidenses, como Observadores de las Américas (Americas Watch) y la Unión de Libertades Civiles de Estados Unidos, fueron actores importantes en la lucha en torno a la política centroamericana en los años 80. Y tanto en Norteamérica como en Europa, las ONG desempeñaron un papel importante en los debates nacionales sobre las sanciones que debían aplicarse a Sudáfrica en los años 80.
Por su carácter privado, las ONG pueden operar libres del control político de los estados. Y como no tienen intereses más generales de política exterior que pudieran interferir con sus objetivos de derechos humanos, a menudo están en mejor posición para trabajar por la defensa de esos derechos.
Además, las ONG que trabajan por los derechos humanos pueden tener también una ventaja especial como promotoras de mejores prácticas de derechos humanos en sus respectivos países. Por su enfoque específico y su carácter generalmente
no partidista, a veces pueden exponer cuestiones de derechos humanos en un país, como ningún otro actor podría hacerlo. Sobre todo cuando la actividad política independiente se reprime y la sociedad civil es débil, como en el bloque soviético o en el cono sur de Sudamérica a fines de los años 70 y a principios de los 80, las ONG de derechos humanos pueden ser la única voz nacional que no está totalmente amordazada. Hoy pasa igual, pues en los países donde la democratización y la liberalización política todavía no son completas, la actividad política partidista es con frecuencia mucho más peligrosa que la actividad menos directamente partidista de los derechos humanos. Y las ONG de derechos humanos, ya sea nacionales o internacionales, tienen un papel especial cuando el espacio político empieza a abrirse o cuando hay amenazas de que se cierre, porque actúan con un enfoque centrado exclusivamente en esos derechos.
Sin embargo, las ONG necesitan depender de la fuerza de la publicidad y la persuasión. Carecen de los recursos con los que cuentan hasta los estados más débiles. Los estados siguen teniendo la prerrogativa de no dejarse convencer. Además, muchos de ellos han esgrimido sus poderes de coerción contra los miembros de las ONG defensoras de los derechos humanos, quienes se convierten así en nuevas víctimas.
Los puntos fuertes y débiles de los estados soberanos y de las ONG son casi opuestos. En su política exterior, los estados tienen que abarcar una amplia gama de intereses. La política exterior jamás puede reducirse a una política de derechos humanos,
ni convertirse en su equivalente. Más aún, por su propia naturaleza, la política exterior se encauza hacia la promoción del interés nacional y rara vez coloca a los derechos humanos por encima de los intereses materiales y políticos. Sin embargo, cuando los estados se deciden a perseguir objetivos de derechos humanos, generalmente tienen recursos, canales de influencia e incluso capacidades de publicidad que no están al alcance de las ONG.
También es preciso hacer énfasis en el papel nacional de los estados, ya que éstos, además de ser los mayores violadores de los derechos humanos, son el mecanismo más importante para la protección e implementación de los mismos en el mundo contemporáneo. La meta final de la promoción de los derechos humanos es modificar las leyes nacionales y su aplicación práctica. Por lo tanto, la aportación de los actores internacionales casi siempre
es secundaria frente a la lucha política nacional, en la cual los ciudadanos obligan a su gobierno a respetar sus derechos. La acción internacional puede ayudar a acelerar el ritmo, brindar apoyo a los promotores de los derechos humanos nacionales y ofrecer más incentivos para que los regímenes respeten los derechos de sus ciudadanos. No obstante, en última instancia, los derechos humanos deben ser reivindicados en el nivel de la nación-estado.
Por último, al pensar en las presiones internacionales sobre los estados a favor de los derechos humanos, no se debe pasar por alto el papel de los que sólo participan en forma episódica o que incluso no tienen autoridad explícita en la esfera de los derechos humanos. Por ejemplo, la Conferencia Mundial de Viena sobre Derechos Humanos, una reunión ad hoc convocada por única vez en 1993, ayudó a reenfocar la atención internacional sobre los derechos humanos en el mundo de la posguerra fría. Los tribunales especializados en crímenes de guerra, instituidos para la ex Yugoslavia y Ruanda, son órganos ad hoc que pueden ayudar a definir la dirección de las actividades internacionales en materia de derechos humanos. La Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer, realizada en Beijing, trató de incluir más explícitamente los temas femeninos en el núcleo mismo de las discusiones
internacionales sobre derechos humanos. Con su reciente énfasis en el “buen gobierno”, el Banco Mundial ha empezado a abordar cuestiones importantes de derechos humanos. Además, tanto el Consejo de Europa como la Unión Europea han puesto de relieve la importancia de aplicar políticas encaminadas a la protección de esos derechos en toda “Europa”.
Un sistema de responsabilidad internacional
Aun cuando los estados soberanos siguen siendo los principales responsables de implementar en sus territorios los derechos humanos internacionalmente reconocidos, ya no gozan de la protección que el discreto silencio de la diplomacia les impartía. Todo lo contrario, cada día más, los violadores persistentes de los derechos humanos tienen que actuar bajo la luz de una embarazosa publicidad internacional, movilizada por grupos públicos y privados. Actores mundiales, regionales, nacionales y transnacionales han creado una red de presiones con la cual es casi imposible que los estados se abstengan hoy de rendir cuentas
públicamente sobre sus prácticas de derechos humanos.
La autoridad del gobierno... todavía es impura: para ser rigurosamente justo, tiene que contar con la aprobación y el consentimiento de los gobernados. No puede tener un derecho puro sobre mi persona o mi propiedad, salvo el que yo le haya concedido. El avance de la monarquía absoluta
a la limitada, y de la monarquía limitada a la democracia, es el progreso hacia un genuino respeto por el individuo.
Henry David Thoreau, ensayista estadounidense (1817-1862), tomado de Civil Disobedience (Desobediencia civil), 1846
Es un hecho reconocido que la mayoría de los mecanismos actuales para rendir esas cuentas se basan principalmente en el poder de la denuncia frente al público y el escrutinio de éste. Pero no se debe menospreciar el valor de divulgar las violaciones
y tratar de avergonzar a los estados infractores para que mejoren su comportamiento. Hasta a los gobiernos más perversos les puede preocupar su prestigio internacional. Por ejemplo, a fines de los años 70 y a principios de los 80, un gobierno tan nefasto como el régimen militar de Argentina desplegó ingentes esfuerzos diplomáticos para entorpecer las investigaciones de la Comisión de la ONU sobre Derechos Humanos. Además, con frecuencia la publicidad ayuda por lo menos a algunas de las víctimas más patentes de la represión.
Como quiera que sea, tal vez el impacto más importante de toda esta actividad internacional —en gran parte verbal— a favor de los derechos humanos no consiste tanto en sus logros inmediatos a favor de las víctimas, sino en el hecho de que logre modificar las normas y expectativas nacionales e internacionales. En el mundo contemporáneo, la idea misma de los derechos humanos tiene una fuerza moral y un poder de movilización que parecen difíciles de resistir. Y a medida que un número cada día mayor de ciudadanos, en todo el mundo, empiezan a verse a sí mismos como seres dotados de derechos inalienables frente a sus gobiernos, la demanda de derechos humanos seguirá haciendo que los dictadores huyan y que sus respectivos regímenes se desintegren.
Con frecuencia la espada resulta ser más poderosa que la palabra, por lo menos en el corto plazo. Pero la tarea de los defensores de los derechos humanos, dondequiera que estén, es el antiguo y noble afán de llevar la verdad de la justicia al poder por medio de la palabra. Y una de las lecciones más alentadoras de la historia internacional reciente es que la verdad puede triunfar mucho más a menudo de lo que están dispuestas a reconocer las personas a quienes se suele aplicar el calificativo de realistas.
__________
Jack Donnelly es profesor Andrew W. Mellon en la Escuela de Estudios Internacionales de Posgrado de la Universidad de Denver. El Dr. Donnelly es autor de Universal Human Rights in Theory and Practice (Los derechos humanos universales en la teoría y en la práctica), International Human Rights (Derechos humanos internacionales)
y numerosos artículos sobre gran variedad de temas en torno a los derechos humanos.
