Varias leyes norteamericanas garantizan los derechos de los ciudadanos de observar, entender y evaluar las decisiones y conducta de los funcionarios del gobierno. El acceso a la información permite a los ciudadanos impugnar los actos gubernamentales con los cuales están en desacuerdo, y buscar reparaciones de la mala conducta oficial. El acceso a la información también disuade de la mala conducta oficial al recordarles a los funcionarios públicos que deben rendir cuentas. En este artículo sobre el gobierno abierto y la rendición de cuentas, Robert G. Vaughn, profesor de derecho en el Colegio de Derecho de la American University, discute cómo el concepto de transparencia incorpora estos mismos valores que subyacen la rendición de cuentas democrática, valores a los que en Estados Unidos se hace comúnmente referencia mencionándolos con el término de "gobierno abierto".

Los fundadores de Estados Unidos reconocían la relación que hay entre la democracia, la rendición de cuentas y el acceso a la información gubernamental. James Madison, que luego llegaría a ser el cuarto presidente de Estados Unidos, captó la importancia de esta relación en su frecuentemente citada advertencia: "Un gobierno popular sin información popular o los medios de adquirirla, no es sino un prólogo de una farsa o una tragedia o, tal vez, de ambas a la vez".

Hoy, varias leyes garantizan los derechos de los ciudadanos de observar, entender y evaluar las decisiones y conducta de los funcionarios del gobierno. El acceso a la información permite a los ciudadanos impugnar los actos gubernamentales con los cuales están en desacuerdo, y buscar reparaciones de la mala conducta oficial. El acceso a la información también disuade de la mala conducta oficial al recordarles a los funcionarios públicos que deben rendir cuentas. El concepto de transparencia incorpora estos mismos valores que subyacen la rendición de cuentas democrática, valores a los que en Estados Unidos se hace comúnmente referencia mencionándolos con el término de "gobierno abierto".

La más conocida y efectiva de estas provisiones de gobierno abierto es la Ley de Libertad de Información, que es federal. Además, otras provisiones de gobierno abierto requieren procedimientos gubernamentales abiertos y acceso a documentos e información del gobierno. La publicación de las finanzas de los funcionarios de gobierno y servidores públicos en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno federal busca también darles a los ciudadanos suficiente información para que juzguen si es probable que los actos de esos funcionarios han sido influidos de modo impropio por sus propios intereses financieros.

Las provisiones de gobierno abierto que se hacen notar más arriba a menudo entran en conflicto con otros valores, particularmente los de la intimidad personal. Este conflicto, sin embargo, puede considerarse también como la manera mediante la cual el acceso a la información que posee el gobierno y la protección de la información personal definen las políticas de información de los regímenes que son democráticos más bien que autoritarios.

La revolución electrónica ha afectado el acceso a la información. Encierra la promesa de que el gobierno puede convertirse en un diseminador de información, reivindicando así los valores que ahora apoyan las provisiones de gobierno abierto. Al mismo tiempo, puede amenazar la intimidad personal de modos que socavan las instituciones democráticas, en lugar de respaldarlas.

Leyes de Libertad de Información

Aunque la Ley de Libertad de Información es la más conocida de tales provisiones, todos los cincuenta estados cuentan con alguna forma de ley de libertad de información que se aplica a algunos documentos y registros gubernamentales. Una discusión de la ley federal, sin embargo, alcanza a captar los aspectos más salientes de estas leyes estatales.

La Ley de Libertad de Información requiere que algunos tipos de documentos estén disponibles sin necesidad de solicitarlo, y se coloquen en salones de lectura públicos. Tales documentos incluyen las reglas y regulaciones de los departamentos y agencias del gobierno, las opiniones finales que resuelven procedimientos administrativos llevados a cabo por las agencias, y guías y manuales relevantes que afectan directamente a personas del público. Mediante este requerimiento, el Congreso procuró evitar que los funcionarios federales apliquen una "ley secreta", y garantizar que cualquier persona pueda examinar las normas que controlan el ejercicio del poder público por esos funcionarios.

Como mínimo, el imperio del derecho requiere tener acceso a las normas aplicadas por funcionarios gubernamentales. Si las normas legales han de restringir la discreción oficial, esas normas deben conocerse. En ausencia del conocimiento de estas normas, es difícil creer que puedan limitar de modo significativo el poder de los funcionarios públicos.

Con la Ley de Procedimientos Administrativos, el Congreso procuró también asegurar que personas y grupos conozcan las reglas gubernamentales y tengan la oportunidad de formular comentarios sobre ellas. Las agencias que proponen nuevas reglas deben publicarlas en el Boletín Federal, periódico impreso por la Oficina de Imprenta del Gobierno y que es fácil de obtener en las bibliotecas y por suscripción. Además, las agencias deben publicar información acerca de su organización y procedimientos para permitirle al público entender cómo puede buscarse una reparación dentro de las agencias.

Todos los otros documentos y registros del gobierno se consideran públicos y tienen que estar disponibles cuando se lo solicite. La Ley de Libertad de Información crea la presunción de que cualquier persona tiene derecho de conocer documentos del gobierno. Las personas que solicitan estos documentos no necesitan dar ninguna razón de por qué los quieren o explicar qué uso les darán.

La Ley de Libertad de Información contiene nueve excepciones a la revelación. Estas incluyen algunas que se refieren a documentos:

1. declarados secretos, apropiadamente, en el interés de la defensa nacional o la política exterior,

2. consistentes en guías o directivas internas que discuten estrategias de ejecución de la ley, cuya publicación podría dar oportunidad de evadir la ley,

3. cuya revelación está específicamente prohibida por otras leyes,

4. que contengan información comercial o financiera confidencial o privilegiada,

5. protegidos por ciertos privilegios de litigio judicial,

6. cuya revelación constituiría una invasión evidente e injustificada de la intimidad personal,

7. compilados con propósitos de ejecución de la ley, cuya revelación podría, razonablemente, esperarse que creara riesgos de causar ciertos daños,

8. contenidos en la supervisión de instituciones financieras por una agencia encargada de la regulación o supervisión de tales instituciones, o relacionados con dicha supervisión,

9. que contengan información geofísica o geológica concerniente a pozos de petróleo.

La rendición de cuentas política se basa en el derecho a la libre expresión y el derecho a la libre asociación. Estos derechos les permiten a los ciudadanos organizarse, defender causas e impugnar las decisiones del gobierno que los representa; estos derechos les permiten afectar el cambio político. En el caso del discurso político, la falta de información acerca de las políticas gubernamentales que se discuten reduce la credibilidad del orador y disminuye el valor del derecho de hablar. En ausencia de información acerca de las decisiones del gobierno y de las implicaciones de estas decisiones, el ímpetu de la asociación también queda limitado.

De la misma forma, la rendición de cuentas legal, a través del recurso a los tribunales, requiere información acerca de las políticas y prácticas del gobierno. Por ejemplo, los documentos obtenidos de acuerdo con la Ley de Libertad de Información han promovido varias impugnaciones exitosas de la conducta de funcionarios gubernamentales, conducta que infringía los derechos civiles de ciudadanos estadounidenses.

La revolución electrónica le promete al ciudadano mayor acceso a la información en poder del gobierno, y una función mejorada del gobierno como diseminador de información. La Ley de Libertad de Información Electrónica de 1996 procura cumplir estas promesas. Los salones de lectura públicos se convierten en "salones de lectura virtuales", en los que la información disponible es accesible para cualquiera que tenga una computadora y un modem. A las agencias se les requiere proveer acceso electrónico a documentos que se refieran a "temas de gran interés", documentos que se soliciten comúnmente o que es probable que sean de interés para otros solicitantes potenciales. Ya no hay que solicitar específicamente ciertos documentos o registros; una agencia federal los pone a disposición electrónicamente. Además, algunas agencias permiten que las solicitudes de documentos y registros que no entran en esta categoría se hagan electrónicamente, y a menudo la respuesta puede ser también electrónica.

Lo que es más importante, Ley de Libertad de Información Electrónica mejora significativamente los mecanismos de acceso al recalcar la función del gobierno como diseminador de información. Muchos documentos y bancos de datos gubernamentales están disponibles en la Internet. De manera creciente, la rama ejecutiva del gobierno federal ha mejorado al acceso en la Internet de los sitios que las agencias federales tienen en la Web. (Por ejemplo, véase FirstGov, el portal que da acceso inmediato a varios sitios del gobierno federal en la Web.

Otras Leyes de Gobierno Abierto

Varias otras leyes de gobierno abierto, aplicables al gobierno federal, ofrecen también modos de entender y evaluar la conducta de los funcionarios gubernamentales. Estas otras provisiones incluyen la Ley de Luz Solar en el Gobierno, la Ley de Protección de los Denunciantes y, paradójicamente, la Ley de Intimidad Personal. Con excepción de la Ley de la Comisión Asesora Federal, la mayoría de los estados norteamericanos tienen provisiones similares a estas leyes federales. De hecho, la Ley de Luz Solar en el Gobierno y las provisiones de revelación financiera pública se basan en ejemplos tomados de la ley estatal.

La Ley de Luz Solar en el Gobierno es una ley sobre reuniones abiertas, que requiere que las reuniones de cuerpos colegiados como las comisiones y juntas, que contengan dos o más miembros, se celebren en público. Al público se le debe notificar de estas reuniones en el Boletín Federal y también deben ponerse a su disposición transcripciones u otras constancias de las deliberaciones. La ley presume, con sujeción a excepciones en cierto modo similares a las contenidas en la Ley de Libertad de Información, que las deliberaciones de los grupos de individuos responsables de estos cuerpos colegiados están sujetas al escrutinio público. Como ocurre con la Ley de Libertad de Información, estas excepciones se interpretan de manera estricta.

Las justificaciones de las reuniones abiertas son similares a las que apoyan el acceso a los documentos y registros del gobierno. De hecho, la Ley de Luz Solar en el Gobierno, que es federal, y las leyes estatales similares derivan sus nombres de una cita famosa del juez del Tribunal Supremo Louis Brandeis: "Dicen que la luz solar es el mejor de los desinfectantes".

La ley federal de reuniones abiertas cubre la rama ejecutiva del gobierno federal. Los procedimientos de las otras ramas también está sujetos a la observación pública. Una combinación de provisiones de derecho constitucional y derecho consuetudinario determina que los juicios civiles estén abiertos al público. Muchos tribunales han extendido el principio de los juicios abiertos para incluir el acceso del público a los dictámenes y órdenes que disponen la litigación y los documentos que apoyan esos dictámenes. Las sesiones de la cámara de Representantes y el Senado están abiertas al público. De conformidad con las reglas de procedimiento relevantes, la mayoría de las audiencias y muchas de las deliberaciones de las comisiones son también abiertas.

Así como la Ley de Luz Solar en el Gobierno se aplica a las deliberaciones de los cuerpos colegiados, tales como juntas o comisiones, la Ley de Comisiones Asesoras Federales regula las comisiones asesoras que incluyen a ciudadanos particulares. Estas comisiones son asesoras pero las usa el gobierno para formular normas y procedimientos oficiales. Uno de los métodos principales de regulación es la provisión de que las reuniones abiertas se realicen previa notificación anticipada en el Boletín Federal. Además, la Ley de Comisiones Asesoras Federales requiere que haya acceso a la información relativa a los miembros, actividades y decisiones de tales cuerpos. Debido a que estas comisiones pueden desempeñar una función significativa en la formulación de políticas gubernamentales, su responsabilidad requiere que se conozcan sus actividades.

De modo similar, la justificación racional de las leyes de gobierno abierto se aplica a la Ley de Protección a los Denunciantes. Esta ley protege de las represalias a los empleados federales que revelan información relativa a la conducta oficial que los empleados, razonablemente, creen evidencia una violación de una ley, regla o regulación, un grave despilfarro de fondos, mala administración en grado sumo, un abuso de autoridad o un peligro específico y substancial para la salud y la seguridad públicas. Como otras leyes de gobierno abierto, la protección a los denunciantes ayuda a asegurar que las personas cuenten con la información necesaria para hacer uso significativo de los derechos de libre expresión y asociación, derechos que son el fundamento de la rendición de cuentas política.

La protección a los denunciantes reivindica el derecho a la libre expresión. El momento en que la información queda disponible es tan importante como el hecho mismo de que la información esté disponible. La protección a los denunciantes aumenta tanto la disponibilidad como la oportunidad de la información. Debido a que los denunciantes pueden sacar a luz información oculta y hacer añicos el encubrimiento de la mala conducta, proveen información en un momento en que es posible responder significativamente. El derecho a la libre expresión no protege simplemente la crítica; garantiza también el derecho de usar procedimientos democráticos para cambiar los actos y la política del gobierno. Las protecciones a los denunciantes complementan las leyes de libertad de información al asegurar el acceso a información importante antes de que alguien se entere, mediante otro recurso, de la necesidad de solicitar documentos y registros del gobierno.

La Ley de Intimidad Personal, a pesar de las connotaciones que tiene su título, provee acceso a documentos y registros del gobierno. Una persona puede utilizar la ley para examinar constancias concernientes a esa misma persona que pueden obtenerse mediante alguna identificación particular, tal como un nombre o un número del seguro social. Una persona tiene derecho de examinar esos registros y, en ciertas circunstancias, puede procurar que esos registros se corrijan o enmienden. Los tribunales hacen valer estos derechos de acceso y enmienda. El acceso a estos registros le permite a la persona evaluar si el gobierno ha cumplido con sus obligaciones, establecidas por esta ley, de asegurar que tales registros son exactos, oportunos, relevantes y completos. Esta ley regula también cómo una agencia obtiene, mantiene, protege, usa y disemina tales registros.

La Ley de Etica en el Gobierno requiere que los miembros del Congreso, los jueces federales y ciertos funcionarios ejecutivos, entre ellos los empleados públicos de alto rango, sometan información financiera que se pone a disposición del público. Se incluyen en estos informes financieros el ingreso de diferentes fuentes, inclusive dividendos, intereses, rentas y ganancias de capital; otras formas de ingreso, que incluyen los honorarios, deben ser informadas con más detalle. También están incluidos los regalos y la información sobre activos y pasivos. Las provisiones de la ley son complicadas y algunas revelaciones, como las que conciernen a los activos, se hacen también dentro de rangos de valor amplios. Con todo, queda a disposición del público una cantidad significativa de información financiera personal.

El Congreso justificó estas invasiones de la intimidad personal basándose en la necesidad de garantizarle al público la integridad de los altos funcionarios. Los ciudadanos particulares pueden examinar estos informes para asegurarse de que los funcionarios del gobierno no tienen conflictos de interés entre sus obligaciones para con el público y sus intereses financieros personales. La revelación pública de los intereses financieros de los funcionarios del gobierno es una vigorosa declaración en lo que concierne a la responsabilidad de los empleados públicos para con el público al que tienen que servir.

Acceso e Intimidad Personal

Aunque las leyes de revelación financiera pública dan un ejemplo conspicuo del conflicto entre acceso e intimidad personal, todas las leyes de gobierno abierto enfrentan este conflicto. Considérese, por ejemplo, la Ley de Libertad de Información. Mucha de la información contenida en documentos gubernamentales no la genera el gobierno, sino que, más bien, se la proveen al gobierno terceras personas. Además, la información generada por el gobierno puede concernir a actividades o características de los individuos. En consecuencia, es probable que muchos documentos y registros del gobierno contengan cantidades substanciales de información que tiene implicaciones en la intimidad personal de los individuos.

La Ley de Libertad de Información atiende este conflicto entre acceso e intimidad personal autorizando la retención de documentos cuya publicación constituiría una invasión claramente injustificada de la intimidad personal. Esta excepción protege la intimidad personal, pero crea un equilibrio en favor del acceso a materiales que permiten examinar las operaciones del gobierno; porque la excepción requiere demostrar que la revelación debe conducir a una invasión claramente injustificada de la intimidad personal. Debido a la relación existente entre la Ley de Libertad de Información y la Ley de Intimidad Personal, la mayoría de las autoridades considera que la información cubierta por la excepción por motivo de intimidad personal que establece la Ley de Libertad de Información, también queda cubierta por las protecciones de la Ley de Intimidad Personal. Por lo tanto, los funcionarios federales carecen de discreción para publicar documentos cubiertos por la excepción de intimidad personal.

La revolución electrónica puede ser vista como una amenaza a la conciliación entre acceso e intimidad personal. La facilidad de acceso que ofrece la Internet y la función del gobierno como diseminador de información pueden aumentar la probabilidad de que haya violaciones de la intimidad personal. Algunos críticos sostienen que la Ley de Libertad de Información Electrónica reduce las protecciones legales y prácticas de la intimidad personal. La resolución legal del conflicto entre intimidad personal y acceso requiere una evaluación cuidadosa del alcance de la protección de la intimidad personal y las justificaciones del acceso. La solución, sin embargo, puede ser imposible de alcanzar si el conflicto se considera una opción entre valores inconmensurables.

Desde otra perspectiva, tanto el acceso como la intimidad personal son importantes para la rendición de cuentas democrática. La protección de la intimidad personal le plantea al individuo la opción de hablar y de cómo hablar, en diferentes lugares y en diferentes ocasiones y, por ende, respalda el derecho a la libre expresión. La protección de la intimidad personal también sostiene el derecho a la libre asociación. Por ejemplo, durante el movimiento de los derechos civiles en el sur de Estados Unidos en la década de 1960, la revelación pública de las lista de miembros de la Asociación Nacional por el Progreso de las Personas de Color habría desalentado la afiliación a ese grupo y socavado el derecho a la libre asociación, que es uno de los fundamentos de la rendición de cuentas política.

En Intimidad Personal y Libertad, libro que marca un hito en esta materia, Alan Westin pone de relieve la relación que hay, en los gobiernos democráticos, entre acceso e intimidad personal. De hecho, define la democracia y el autoritarismo en términos de la política de información. A los gobiernos autoritarios los identifican el acceso fácil a la información sobre actividades de los ciudadanos y las extensas limitaciones a la capacidad de los ciudadanos de obtener información acerca del gobierno. En contraste, los gobiernos democráticos se destacan por las restricciones significativas a la capacidad del gobierno de obtener información acerca de sus ciudadanos y por el acceso fácil de los ciudadanos a la información sobre actividades del gobierno. En lugar de estar inexorablemente en conflicto, el acceso y la intimidad personal se entrelazan ambos con la rendición de cuentas democrática.

Pulsar aquí para obtener información sobre la Ley sobre Desempeño y Resultados en el Gobierno (GPRA), importante pieza legislativa de 1993 diseñada para mejorar la rendición de cuentas en el gobierno con el mejoramiento de la efectividad de los programas y servicios prestados por todas las agencias y departamentos del gobierno federal de Estados Unidos.

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