Выборы-2008 | Путеводитель избирательной кампании 2008 года
11 января 2009 года
Неотложные задачи новой администрации
Курт Кэмпбелл
Курт Кэмпбелл - главный исполнительный директор Центра новой американской безопасности. Автор благодарит Уитни Паркер и Джорджа Митчелла за помощь в исследованиях при подготовке настоящей статьи из недавно изданной книги Курта Кэмпбелла и Джеймса Стайнберга (Difficult Transitions: Foreign Policy Troubles at the Outset of Power by Kurt Campbell and James B. Steinberg, Brookings Press, November 2008).
Передача власти избранному президенту предоставляет возможность для изменений и переоценки, но в то же время чревата серьезным риском. 20 января 2009 года, когда избранный президент Барак Обама будет приведен к присяге, ему предстоит иметь дело с продолжающимися войнами в Ираке и Афганистане, углубляющимся финансовым кризисом, который грозит дестабилизацией мировой экономики, с действующими ядерными программами в Иране и Северной Корее, все более напряженными отношениями с Россией и еще более сложными отношениями с Китаем, не говоря уже о призраках изменения климата, глобальной бедности и конфликтов в Африке.
Хотя серьезные испытания в сфере национальной безопасности при смене президентов не новы, есть несколько причин, по которым данная конкретная передача власти создает особые риски. Во-первых, актуальность и масштабы угроз в современных условиях глобализации гораздо больше, чем в любой момент нашего прошлого: биологическая атака или крах на фондовом рынке за считанные минуты может дать волновой эффект по всему земному шару. Во-вторых, усилившаяся международная военная и экономическая взаимозависимость в сочетании с крепнущими транснациональными связями подразумевает, что любому новому президенту практически невозможно въехать в Белый дом, досконально зная все регионы, которые могут приобрести стратегическое значение. Нынешняя передача власти, скорее всего, будет самой сложной в истории. Барак Обама примет бразды правления в расширившемся аппарате национальной безопасности, куда теперь входит несколько новых ведомств - таких, как Министерство внутренней безопасности, которое прежде никогда не переживало смены власти.
Эти и другие факторы в своей совокупности создают немалые сложности для приходящей команды. Чтобы успешно с ними справиться, команде Обамы надо будет сосредоточиться на трех ключевых переходных вопросах: переоценке предвыборных обязательств, подборе людей и процедур, определению программы действий на первые 100 дней новой администрации.
Предвыборные обязательства
Одна из первых проблем при смене президентской власти возникает задолго до ноябрьских выборов, когда кандидаты еще только ведут предвыборную кампанию. Поспешно взятые на себя в ходе кампании обязательства часто становятся для президентов головной болью после того, как кандидаты попадают в Белый дом.
Избранным президентам порой приходится переоценивать свои предвыборные обещания, впервые получив на высшем уровне информацию по вопросам национальной безопасности. Если новый президент не выполняет обязательств, он может показаться слабым, что подрывает его авторитет. Но когда он держится за неосмотрительное предвыборное обязательство, которое обесценивает вновь полученная информация, последствия могут быть гораздо серьезнее.
К сожалению, нагрузки предвыборного процесса практически обязательно приводят к тому, что кандидаты делают, по крайней мере, несколько риторических просчетов. Хотя принятие определенных обязательств в ходе кампании может понадобиться для обеспечения поддержки, необходимой для победы в борьбе за Белый дом, после избрания новому президенту будет нужна не только поддержка основного электората внутри страны, но и сотрудничество со стороны зарубежных партнеров. Многочисленные политические предложения и списки позиций, наработанные обширной сетью аналитических центров, порой бывают полезными, но они также связаны для кандидатов с риском попасть в ловушку политических позиций, которые позднее могут оказаться непродуманными.
Люди и процедуры
Вторая основная проблема в области внешней политики при смене власти связана с подбором подходящих кадров и определением наилучших процедур принятия решений и управленческой деятельности. Избранные президенты могут использовать предвыборное время для поиска потенциальных кандидатов на ключевые посты в кабинете. Однако в силу различных причин кандидаты обычно отказываются от такого подхода. Одной из причин является суеверие, нежелание "сглазить" выборы, но в ходе кампании у кандидатов есть целый ряд неотложных задач, и они стараются не допустить отчуждения ключевых сторонников в том случае, если их имена не будут вынесены на рассмотрение.
Потенциальные назначенцы обычно попадают в одну из четырех категорий - те, кто сохраняет свои должности, верные сторонники или предвыборные советники, сильные профессионалы и знаменитости. У каждой свои достоинства и недостатки. Должностные лица прежней администрации, сохраняющие свои посты, могут обеспечить новой команде преемственность и "ведомственную память", но степень их лояльности неясна. Верные сторонники продемонстрировали свою преданность новому руководству, но создают риск, связанный с "групповым мышлением", когда дело доходит до принятия решений. Профессионалы мгновенно обеспечивают компетентность администрации в определенных областях, но могут быть несовместимыми с присущим президенту личным стилем руководства. Знаменитости - известные люди, часто из Конгресса США - становятся авторитетными руководителями, но не всегда приходят с достаточным опытом в области национальной безопасности.
Подбор кадров и процедур относится и к должности вице-президента. Причем все эти соображения должны рассматриваться с учетом еще только формирующейся политической повестки дня новой администрации.
Первые 100 дней
С окончанием церемонии вступления в должность новый президент сталкивается с тревожным парадоксом - он находится на пике своей популярности как раз в тот момент, когда его административный потенциал наиболее слаб. Новый президент должен балансировать на грани, сочетая смелость и осторожность, тщательно выбирая, за что бороться.
Неудачи на раннем этапе, такие, как печально известная инициатива президента Билла Клинтона о службе гомосексуалистов в армии, которая резко обострила его отношения с Министерством обороны, могут помешать новому руководителю обеспечить себе импульс, необходимый для решения важных политических задач.
Новые президенты должны также сдерживать свое стремление целиком и полностью отказаться от политики уходящей администрации. Именно этот феномен, который ряд наблюдателей окрестил синдромом "АВС" (эта английская аббревиатура в данном случае означает "Лишь бы не Клинтон"), был характерным для первого срока полномочий президента Джорджа Буша.
Рекомендации на переходный период
В ходе предвыборной кампании кандидаты в президенты должны, во-первых, не забывать проявлять благоразумие в своих обещаниях и осознавать, что новая информация может потребовать смены мнения после вступления в должность. Во-вторых, кандидатам следует избегать ответов на гипотетические вопросы. В-третьих, кандидаты и их команды должны использовать предвыборный период для того, чтобы узнать и поразмышлять о присущих кандидатам особенностях стиля управления и руководства. Эти уроки пригодятся при определении состава команд. Можно также сразу приступить к подбору ключевых должностных лиц, но при этом не надо выглядеть слишком самонадеянным. Далее, в ходе кампании кандидаты могут создавать неформальные и официальные консультативные группы, которые позднее превратится в переходные и управленческие команды. Фактически именно так поступили и Рональд Рейган, и Джордж Буш-старший.
Непосредственно в ходе официального переходного периода - в дни между выборами и инаугурацией - избранный президент должен первым делом принять кадровые решения, не упуская из виду общий состав своей команды. Затем избранный президент должен выработать процедуры принятия решений, основанные на людях и личностях, которые войдут в новую администрацию. Личности и неформальные отношения повлияют на то, какие процессы и процедуры, в конечном счете, возобладают. Команда должна оградить себя от группового мышления (то есть не назначать слишком много верных сторонников за счет старых кадров, знаменитостей и профессионалов). В то же время надо осознавать, что слишком большое многообразие может парализовать принятие решений и помешать наладить прочные рабочие отношения.
Вступив в должность и твердо взяв ситуацию под контроль, президент должен принять меры для того, чтобы быстро и эффективно решить старые споры, стремясь создать импульс малых побед, демонстрирующих прогресс уже на ранней стадии. Новый президент должен постараться отложить трудные и сложные вопросы до тех пор, пока он не сможет приспособиться к непредвиденным управленческим реалиям. Хотя президентская власть часто наиболее слаба в течение первых 100 дней, существенный прогресс все же возможен, если удастся эффективно задействовать так называемый "медовый месяц". Уже в начале деятельности администрации можно предпринять первые шаги к преодолению поляризации в системе национальной безопасности.
Избранный президент должен въехать в Белый дом с уже сформированной дееспособной командой и сразу быть готовым справляться с непредвиденными кризисами. Более того, новый президент должен с самого начала регулярно взаимодействовать с законодательной властью. Администрация Джорджа Буша поначалу взяла неверный тон в отношениях с Конгрессом, замкнув всю систему национальной безопасности на исполнительную власть, что породило большую напряженность при взаимодействии с союзниками по партии в Палате представителей и Сенате.
Опасности и возможности
История 11 передач президентской власти в США после Второй мировой войны служит предостережением о многочисленных опасностях, равно как и возможностях. С американской системой власти связано много особенностей: тонкий баланс власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями; роль политических назначений в исполнительной власти; процесс передачи президентской власти, который совершенно отличается от парламентских систем вестминстерского стиля, характерных для других стран, являясь значительно более продолжительным и сложным.
В сложном мире с многочисленными угрозами, срочными информационными потоками и постоянно разрастающейся государственной бюрократией за сменой американских президентов следят с надеждой и трепетом. Этот трепет отражает не только простую озабоченность в связи с возможными отклонениями в политике - он отражает также беспокойство о возможных просчетах и неразберихе, которая запутывала процесс передачи президентской власти в прошлом.
И все же, несмотря на многочисленные проблемы и случавшиеся на протяжении столетий грубые ошибки, смена президентов в Соединенных Штатах осталась примечательно упорядоченной и мирной. Несмотря на отдельные промахи, всегда преобладало соблюдение Конституции США, законности, избирательного процесса и института президентской власти. Несмотря на то, что избранные президенты в прошлом регулярно сталкивались с трудностями, и многие допускали ошибки, американская республика всегда сохранялась. Предстоящая смена власти, несомненно, принесет одни из самых больших трудностей, с какими когда-либо сталкивалась Америка, но история заверяет нас, что достойные люди всегда сумеют их преодолеть.
Мнения, высказываемые в этой статье, не обязательно отражают взгляды или политику правительства США.
