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06 diciembre 2006
La función de la sociedad civil en la consecución de una reforma efectiva y sostenible
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Por Nancy Boswell
Hoy existe un amplio acuerdo en cuanto a que la corrupción causa un perjuicio inaceptable y que no ocuparse de ella es irresponsable. Bajo la presión de la sociedad civil, que está compuesta por organizaciones no gubernamentales, sin fines de lucro, e independientes; los gobiernos y las instituciones internacionales han concluido acuerdos contra la corrupción y han contraído otros compromisos para mejorar la gobernabilidad y la rendición de cuentas. La función de la sociedad civil seguirá siendo un elemento central para dar vida a esos compromisos, y el futuro de la agenda contra la corrupción dependerá de crear una participación más profunda de la sociedad civil y de asegurar que esta cuenta con la capacidad técnica, los recursos financieros, el acceso a la información y el espacio político protegido para llevar a cabo su función esencial de supervisión y defensa. Nancy Boswell es miembro de la Junta Directiva de Transparencia Internacional y presidenta y oficial jefe ejecutiva de Transparencia Internacional - EE.UU., la sección de Transparencia Internacional en Estados Unidos. Transparencia Internacional es una red de organizaciones de la sociedad civil que se extiende a más de noventa países y que colabora con el gobierno, las instituciones internacionales y el sector privado para reducir la corrupción y el soborno.
A principios de la década de 1990, las protestas ciudadanas contra los gobiernos y las empresas corruptas desencadenaron el comienzo del movimiento contra la corrupción. En ese momento, poco se comprendía de la plena extensión del daño causado por la corrupción y había una aceptación tácita de que era inevitable. Sólo recientemente se ha llegado a una difundida comprensión de que la corrupción obstaculiza el desarrollo, distorsiona la competencia, les niega a los pobres el acceso a los servicios básicos y crea riesgos de seguridad política y personal.
Por ejemplo, tras décadas de negarlo, el Banco Mundial, bajo el liderazgo del entonces presidente James Wolfensohn, reconoció que la corrupción es el "mayor obstáculo individual al desarrollo económico y social" y, por lo tanto, a la reducción de la pobreza. Hoy, la estrategia del banco en cuanto a gobierno y anticorrupción describe con acierto la variedad de formas en que la corrupción perjudica la economía, la vida política y, en particular, a los pobres:
A diario pobres en todo el mundo no pueden tener acceso a clínicas de salud, escuelas y otros servicios esenciales debido a que sus sistemas públicos no les responden o porque ellos mismos no pueden o no quieren pagar sobornos. La corrupción y el gobierno débil significan a menudo que los recursos que deberían alimentar el crecimiento económico y crear oportunidades para que los pobres escapen a la pobreza, enriquecen, en cambio, a las élites corruptas. En ciertos casos, gobiernos extremadamente deficientes y la corrupción han contribuido al colapso financiero y económico, la alienación pública y hasta a la violencia y al fracaso de los estados, con desastrosas consecuencias para los pobres.
Promover la acción en el terreno
Con el consenso en torno al daño que causa la corrupción, los gobiernos han emprendido una gama de iniciativas para mejorar la gobernabilidad. Sin embargo, han sido lentos para reconocer y apoyar la función crítica de la sociedad civil en asegurar que estas iniciativas logren sus objetivos.
Por ejemplo, los gobiernos de las Américas acordaron en 1996 una convención regional contra la corrupción, pero no fue sino hasta varios años después, a instancias de las organizaciones de la sociedad civil lideradas por Transparencia Internacional, que las partes de la Convención Interamericana contra la Corrupción acordó un mecanismo de seguimiento para promover su puesta en práctica. Desde la creación del mecanismo, la sociedad civil ha presionado en favor de oportunidades cada vez mayores de presentar sus puntos de vista y participar con los gobiernos en la promoción de su aplicación. Gracias a esas oportunidades, ha ofrecido una perspectiva y un impulso no gubernamentales críticos para la reforma. La sociedad civil ha desempeñado un papel similar en el examen de la aplicación de la Convención para Combatir el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales, aprobada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, y de las convenciones contra la corrupción del Consejo de Europa y de su grupo de estados contra la corrupción.
De la experiencia resultante de esta y otras convenciones contra la corrupción, es evidente que la sociedad civil desempeña un papel clave en la promoción de acciones en el terreno. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), ratificada hasta hoy por ochenta países, tiene un potencial tremendo para crear una estructura, tanto mundial como nacional, en pro de la reforma. La experiencia recogida de otras convenciones hace evidente, sin embargo, que la UNCAC requerirá un seguimiento efectivo para promover su aplicación. Como ha destacado Transparencia Internacional en sus recomendaciones a la Conferencia de Estados Partes, un componente esencial de semejante proceso será la transparencia y las oportunidades amplias y confiables para la participación de la sociedad civil.
Lograr la rendición de cuentas por parte de los gobiernos
El Banco Mundial y otros bancos de desarrollo han venido elaborando estrategias contra la corrupción a lo largo de los últimos años y han llegado a reconocer la importancia de la sociedad civil en lo que corresponde a la reclamación y obtención de la rendición de cuentas por parte del gobierno. Pero, en su condición de bancos que tienen a gobiernos como accionistas, se esfuerzan por encontrar maneras de participar más activamente con la sociedad civil y promover tal participación por parte de los mismos gobiernos. Según la actual estrategia del banco, "una prioridad que permitiría atajar camino consiste en ayudar a los estados a llegar a ser más transparentes, facilitando gran participación y supervisión por parte de las organizaciones cívicas y los medios. Los ciudadanos y los medios que tienen amplio acceso amplio a la información sobre la operación de las instituciones estatales son cruciales para hacer que el estado rinda cuentas".
Si bien este principio es indiscutible y está claro, la transparencia y las oportunidades de participación son todavía efímeras en muchos países. Es más, la capacidad de las instituciones multilaterales se ve limitada por la voluntad política de sus miembros. Por ejemplo, el Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal, el "Código", del Fondo Monetario Internacional, declara, según es apropiado, que la publicación de información oficial, incluso sobre presupuestos y compras, es obligación de los gobiernos y debe ser oportuna y estar accesible. Pero no todos los gobiernos se adhieren a esta práctica y todos se reservan el derecho, a pesar de los esfuerzos por lo contrario, de negarse a publicar informes sobre su cumplimiento con el código.
Es de destacar que el código reconoce que es esencial prestar atención especial a la transparencia en el contexto de los recursos naturales y las industrias extractivas, ya que estas áreas son especialmente proclives a la corrupción. Las naciones ricas en recursos no tienen que depender del público para sus ingresos e, históricamente, aquellas que son menos receptivas a los conceptos de transparencia y rendición de cuentas se han contado entre las más pobres, a pesar de su riqueza natural. La llamada de atención del código en favor de "acuerdos contractuales claros y transparentes" subraya la necesidad de la supervisión pública de la acción gubernamental, el otorgamiento de concesiones y otros medios de explotar los bienes públicos.
En este principio subyace la Iniciativa de Transparencia en las Industrias Extractivas, que procura aumentar la transparencia de los pagos e ingresos procedentes del petróleo, el gas y la minería. Según el Reino Unido, que puso en marcha la iniciativa en 2002, "el aumento de la transparencia y el conocimiento de los ingresos facultará a ciudadanos e instituciones para hacer responsables a los gobiernos. La mala administración o el desvío de fondos del desarrollo sostenible se hará más difícil".
Subyacente a esto y a la gama creciente de iniciativas sobre anticorrupción y transparencia, está el reconocimiento, por parte del Reino Unido, de que "la función de la sociedad civil será de importancia crítica en cuanto al uso de los datos revelados para hacer que los gobiernos rindan cuentas de su gasto".
Cumplimiento de promesas
Sin embargo, aunque la transparencia y la oportunidad de que la sociedad civil participe y supervise son esenciales, se presume que, una vez logrado esto, la sociedad civil será capaz de de llevar a cabo sus funciones vitales. A pesar de los extensos esfuerzos para mejorar la capacidad técnica y financiera gubernamentales, los esfuerzos similares en apoyo de la sociedad civil, en el sentido más amplio, están, hasta ahora, lejos de la escala que se requiere. Se necesita acción adicional en los siguientes aspectos:
• Transparencia en las funciones gubernamentales, toma de decisiones y gastos, acceso a la información, incluyendo el acceso libre de obstáculos a Internet; y las oportunidades de participar y comentar deben ser institucionalizadas y ofrecidas como cuestión de rutina.
• El adiestramiento es necesario para que la sociedad civil, incluyendo las organizaciones cívicas, las asociaciones profesionales y los medios, pueda hacer uso efectivo de la información.
• El adiestramiento es también importante para promover el buen gobierno, la transparencia y la rendición de cuentas dentro de las organizaciones cívicas.
• Los recursos financieros, sin exigencias políticas, son esenciales para permitirle a la sociedad civil que lleve a cabo sus funciones: recopilación de información, educación del público, creación de coaliciones y para que aplique el nivel de destreza que necesario para analizar información tal como la correspondiente a ingresos de las industrias extractivas, presupuestos nacionales y compras públicas.
• Las organizaciones de la sociedad civil responsables deben tener libertad para organizarse y hablar abiertamente, sin prohibiciones legales que restrinjan su capacidad de operar o de obtener financiamiento de fuentes legítimas.
• Los activistas de la sociedad civil que participan en la supervisión, incluidos los medios, deben ser protegidos de demandas por calumnia, amenazas de violencia y arresto.
Prestar atención a estas cuestiones ayudará a asegurar que la sociedad civil cumpla su promesa. Esto es todavía más importante en países donde los intereses creados arraigados - los corruptos, aquellos que los corrompen y los que facilitan la corrupción - hacen que los esfuerzos de la sociedad civil sean aún más vitales y más difíciles. Con las abundantes señales de resistencia gubernamental e incluso hostilidad abierta a los derechos democráticos en un creciente número de países, es hora de que quienes están interesados en la comunidad internacional apoyen a la sociedad civil. Esto ayudará a asegurar el impulso local necesario para una reforma que sea efectiva y sostenible.
Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas del gobierno de Estados Unidos.
