La democracia en el mundo | La voz de los ciudadanos
06 diciembre 2006
Arrojando luz sobre la corrupción
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Por Donald F. Kettl
Aunque es imposible eliminar la corrupción en Estados Unidos, las leyes y reglamentos que prohíben la corrupción para aumentar la transparencia en el gobierno han logrado reducir la corrupción mediante el escrutinio minucioso de las gestiones gubernamentales a fin de suprimir el despilfarro, el fraude y los abusos. En este sentido, la Ley de Transparencia de la Función Pública y la Ley de Libertad de Información son dos instrumentos útiles para combatir la corrupción. Donald F. Kettl, director del Instituto de Administración Pública Fels de la Universidad de Pensilvania, es autor del presente artículo y del libro titulado System under Stress: Homeland Security and American Politics, segunda edición (2007).
En su lucha contra la corrupción, los estadounidenses han optado desde hace tiempo por dos enfoques muy diferentes. El primero, y el más arraigado, es la reglamentación. Si los ciudadanos o funcionarios elegidos consideran que una práctica es desacertada o desagradable, la tendencia usual ha sido contrarrestarla con la elaboración de una norma prohibitiva. Ello ha conducido a la proliferación de normas, a veces acompañadas de toda una creciente estructura normativa para evitar la repetición de un mismo problema.
Las investigaciones a raíz del caso Watergate realizadas en los años 70 sobre el uso por la administración de Nixon de las facultades presidenciales impulsaron un segundo enfoque de mayor alcance para combatir la corrupción. Las reglamentaciones no podían por sí solas evitar el abuso generalizado de los poderes ejecutivos. Además, muchos partidarios de la reforma se sentían sumamente preocupados por la concentración del poder ejecutivo y por el frecuente uso encubierto y bajo secreto de las potestades presidenciales. El Congreso intentó reducir la corrupción mediante una serie de nuevos programas cuyo propósito era aumentar la transparencia.
Eliminar la corrupción es, por supuesto, algo imposible. Son demasiadas las oportunidades que facilitan la conducción de los procesos gubernamentales de modo que los intereses públicos reviertan en beneficios personales, y es tarea imposible eliminar la corrupción únicamente con la aplicación de normas. Sin embargo, tal como ha revelado el enfoque utilizado desde la década de los años 70, para poder atenuar la corrupción hay que abrir las puertas del gobierno, alumbrar con luz brillante su interior y facultar a los investigadores para hagan escrutinio del gobierno y supriman el despilfarro, el fraude y el abuso. Este enfoque tiene sus raíces más profundas en la tradición política estadounidense y se hace eco de las palabras que escribiera James Madison, cuarto presidente de Estados Unidos, en 1822: "Un gobierno popular, sin información popular, o los medios de adquirirla, es un prólogo a una farsa o una tragedia—o quizás ambas. El conocimiento gobernará por siempre la ignorancia, y las personas que quieren ser sus propios gobernantes deben armarse con el poder que da el conocimiento".
Libertad de información
Uno de los elementos más importantes de esta nueva estrategia es la Ley de Libertad de Información (FOIA, siglas en inglés). Promulgada en 1966, la Ley de Libertad de Información establece que los documentos gubernamentales son, en esencia, un bien público y corresponde a los ciudadanos el derecho de exigir su revisión. La ley prescinde de la tradicional práctica de colocar la carga de la prueba sobre el ciudadano, y trueca la presunción de que los documentos gubernamentales son privados salvo cuando el ciudadano demuestra causa para su revisión por la obligación de la agencia de justificar la necesaria confidencialidad de los documentos (casos en los que puede alegarse una excepción son la información sobre seguridad nacional y documentos cuya divulgación invadiría la privacidad). Más importante aún es que la ley de libertad de información sienta las bases sobre las que se fundan las subsiguientes reformas: el derecho de los ciudadanos a tener conocimiento sobre su gobierno y las acciones que este emprende.
Otra ley paralela, la Ley de Privacidad de 1974, establece el derecho del ciudadano a acceder a la información que el gobierno ha recabado sobre su persona. Por ejemplo, la Oficina Federal de Investigaciones mantenía registros con cuantiosos datos personales de algunos individuos. Los críticos se opusieron a la práctica por considerar que la oficina había cometido una violación de los derechos de los individuos al haber recolectado esta información de carácter personal, que la información podría resultar falsa, y que el gobierno podría utilizarla en contra del individuo sin el conocimiento de la persona afectada. Según la Ley de Privacidad, los ciudadanos pueden obtener copia de los registros que el gobierno mantiene de sus datos personales y, de ser necesario, impugnar la autenticidad de su contenido. La ley también limita la facultad del gobierno para difundir datos personales de los ciudadanos. Conjuntamente, ambas leyes no sólo establecen la base jurídica de la política de transparencia del gobierno, sino que exigen que toda dependencia gubernamental redacte sin lugar a equívocos la información sobre la aplicación de estas normas, de modo que la política de transparencia sea en sí transparente.
Transparencia del gobierno
El Congreso aprobó en 1976 otra ley para promover un gobierno abierto llamada la Ley de Transparencia de la Función Pública, conocida en inglés como Sunshine Act. Salvo contadas excepciones relativas a la seguridad del Estado y a la privacidad, la ley establece que las reuniones del gobierno deberán ser abiertas al público. La ley contiene la provisión de que las dependencias públicas deberán notificar anticipadamente la fecha y temario de sus reuniones y mantener un registro público de sus resultados. Además, la ley define estrictamente lo que constituye una "reunión" para evitar que un grupo de funcionarios públicos se congregue para adoptar decisiones pretendiendo que la reunión tiene carácter de no oficial.
Dos años más tarde, el Congreso aprobó la Ley de Inspectores Generales, que creó altos funcionarios en cada agencia federal a cargo de llevar a cabo auditorias e investigaciones independientes. Las facultades de los inspectores generales incluirían la investigación de las operaciones de las agencias gubernamentales, y la autoridad para administrar su propio presupuesto y personal. La administración de Jimmy Carter promocionó esta ley. Cuando Ronald Reagan le sucedió, destituyó a los 16 titulares de este cargo, lo que despertó en el público el temor de que el nuevo presidente no actuaría con determinación para eliminar el despilfarro en el gobierno. Reagan contraatacó con la restitución de cinco de los despedidos inspectores en sus cargos y el nombramiento de otros once nuevos funcionarios alegando que cada uno de ellos sería más "feroz que un perro guardián". Los inspectores generales han redactado con frecuencia informes tajantes sobre cuestiones de gran trascendencia que varían desde la deficiente gestión administrativa del gobierno federal hasta problemas en los trámites contractuales. Los incisivos comentarios de los inspectores han causado profundos conflictos políticos, pero se mantienen como un componente esencial de la política de transparencia del gobierno federal, a pesar de que en muchas ocasiones se ha pretendido socavar su función.
Todo lo antes expuesto es parte de las iniciativas emprendidas por el gobierno federal y sus requisitos se aplican exclusivamente a las agencias federales. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos estatales de Estados Unidos han ratificado leyes de esta misma naturaleza (las normas estatales rigen las operaciones de los gobiernos de los pueblos y ciudades de cada estado). A partir de la década de los años 70, la transparencia ha ocupado un lugar tan importante como los enfoques normativos para reducir la corrupción en Estados Unidos.
Sobre otros temas
Es evidente que las políticas establecidas no siempre producen el resultado deseado en la realidad. Se han dado casos de funcionarios públicos que han sido declarados culpables por utilizar sus cargos para beneficio propio, incluyendo los que han hecho gestiones para asegurarse un empleo futuro en empresas con las que negocian contratos y por recibir comisiones clandestinas obtenidas por otros trámites. El personal de la oficina del inspector general es bastante reducido en comparación con la cantidad de actividades que supervisa. Es por ello que, inevitablemente, han orientado sus esfuerzos a unas cuestiones más que a otras, lo cual ha motivado acusaciones sobre su falta de atención a algunos problemas así como en el sentido de que se dedican a otras materias por motivos políticos.
Por otra parte, las medidas que promueven la transparencia son más costosas porque complican los procedimientos administrativos. Las agencias se han visto obligadas a contratar a más empleados para atender las solicitudes de información de los ciudadanos. Han tenido que establecer nuevos procedimientos de publicación de su gestión administrativa y de sus resultados. Por otra parte, las disposiciones sobre la notificación anticipada contenidas en la Ley de Transparencia de la Función Pública dificultan que las agencias actúen con celeridad debido al requisito del anuncio público previo a cada reunión. Además, la transparencia no se ha propagado por todo el gobierno. La rama judicial y, en particular, a nivel federal, se ha resistido en parte al movimiento de transparencia, sobre todo en lo relativo a la transmisión televisada de argumentos orales procesales y resoluciones [de los tribunales].
No obstante, el auge del movimiento a favor de la transparencia en el gobierno estadounidense ha tenido resultados positivos. Ha ayudado a restaurar la confianza del público en el gobierno y en los procesos gubernamentales después de los trastornos causados por la investigación del caso Watergate a principios de la década de los años 70. Ha fortalecido el compromiso de los ciudadanos con su gobierno. Incluso los críticos han llegado a aceptar que, a pesar de todas las dificultades de procedimiento, el grado más elevado de transparencia ha incrementado la información disponible acerca de las deliberaciones en los procesos gubernamentales. La transparencia no ha tomado el lugar de la reglamentación como primera línea de defensa contra la corrupción, ni tampoco la ha erradicado, pero ciertamente ha robustecido más el proceso democrático.
Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista ni las políticas del gobierno de Estados Unidos.
