Gobierno de EE.UU. | Fuerte equilibrio institucional
04 diciembre 2008
La transición para un segundo mandato presidencial
Este artículo pertenece al periódico electrónico “La transición presidencial en Estados Unidos”, de enero de 2009. Para consultar los demás artículos haga clic a la derecha.
Por John P. Burke
Es muy probable que un presidente titular reelecto para un segundo mandato necesite prepararse para tal experiencia. Los segundos mandatos presentan retos nuevos. Estos no son insuperables y algunos presidentes han logrado más que otros. Igual que un primer mandato de éxito, la transición requiere una planificación eficaz.
John P. Burke, catedrático de la Universidad de Vermont, se especializa en la política y presidencia de Estados Unidos así como en cuestiones de ética y asuntos públicos. Burke ha publicado varios artículos sobre transiciones presidenciales y dos libros: Becoming President: The Bush Transition 2000-2003 (Haciéndose Presidente 2000-2003) y Presidential Transitions: From Politics to Practice (Transiciones Presidenciales: De la Política a la Práctica), en los que examina las transiciones y los inicios de las presidencias de Carter, Reagan, Bush padre y de Clinton.
Si bien la transición hacia la asunción del cargo de un presidente elegido por primera vez recibe mucha atención, la del presidente titular reelecto enfrenta un reto igualmente importante cuando se prepara para su segundo mandato. De los diecinueve presidentes estadounidenses que han ocupado el cargo después de 1900, ocho han sido reelegidos (entre ellos William McKinley y Richard M. Nixon, quienes no llegaron a concluir sus segundos mandatos). Además, cuatro vicepresidentes que asumieron la presidencia lograron ser propiamente elegidos. (Theodore Roosevelt, Calvin Coolidge, Harry Truman y Lyndon Johnson). Por lo tanto, es muy probable que un presidente titular reelecto para un segundo mandato necesite prepararse para su segundo mandato presidencial.
En cierto sentido, las transiciones para el segundo mandato presentan un reto menos abrumador. El presidente titular no enfrenta la dificultad de tener que llenar apresuradamente los cargos más importantes en la Casa Blanca, del gabinete y del subgabinete en los casi setenta y cinco días entre el día de la elección en noviembre y el 20 de enero, el día de la inauguración. La situación con respecto a los departamentos y las agencias es especialmente ventajosa. Los funcionarios titulares pueden permanecer en sus cargos si el presidente lo prefiere, o pueden ser sustituidos cuando el presidente decida. Esta no es una ventaja insignificante. Es más, no se requiere que estos miembros del gabinete y del subgabinete sean reconfirmados por el Senado de los Estados Unidos.
A diferencia de muchos sistemas parlamentarios, la ausencia de un “gobierno fantasma” hace que el presidente recién elegido deba actuar muy rápidamente para seleccionar y nombrar los miembros de su gabinete. Afortunadamente, el Senado por lo usual procede rápidamente en confirmar esos candidatos. Ocupar los cargos a nivel del subgabinete es más problemático: El ser seleccionado por el presidente y ser confirmado toma ahora casi ocho meses. Por lo tanto, si bien una nueva administración no tiene plenamente un tiempo considerable, el presidente titular cuenta con una mayor capacidad en los primeros meses de su segundo mandato.
Menos de un puñado de los cargos del personal de la Casa Blanca requiere confirmación por el Senado, pero aquí también parece que el presidente titular tiene una ventaja. No se ve presionado para ocupar rápidamente los 1.500 a 2.000 puestos en la Oficina Ejecutiva. Los miembros expertos y valiosos del personal pueden ser retenidos o ascendidos. Lo más importante, no existe el arduo proceso de aprendizaje que el personal nuevo de una presidencia recién elegida encara generalmente. Existe una memoria institucional incorporada que pasa de un mandato al otro que por lo general no existe cuando la presidencia cambia de manos.
Pautas diferentes
Dada la mayor latitud que se tiene para cambiar el personal y al no verse presionado por el tiempo, no es de sorprenderse que los presidentes titulares hayan variado mucho durante sus transiciones hacia un segundo mandato. Para Dwight D. Eisenhower, cuya presidencia abarcó dos mandatos – desde 1953 hasta 1961 – la continuidad fue la orden del día. No hubo cambios mayores en la cumbre del personal de la Casa Blanca al comenzar el segundo mandato de Eisenhower (excepto el retorno de Robert Cutler como Asesor de Seguridad Nacional). Tres de los entonces diez miembros del gabinete renunciaron después, si bien ese proceso ocurrió mucho más tarde en 1957.
Después de su elección en 1972 para un segundo mandato, Richard Nixon exigió la renuncia de todos los funcionarios de nombramiento político de su administración; el cambio en el gabinete fue significativo, el personal no tanto. De los entonces once puestos en el gabinete, ocho fueron ocupados con funcionarios nuevos; hacia finales del año, al sufrirse el grave efecto del escándalo de Watergate, dos más fueron sustituidos, resultando en un total de diez. Pero los asesores principales H. R. Haldeman y John Ehrlichman mantuvieron sus cargos – hasta que Watergate los obligó a salir. Henry Kissinger también quedó como asesor de seguridad nacional.
Durante los segundos mandatos de Ronald Reagan y de Bill Clinton, hubo cambios significativos tanto en el gabinete como en el personal. Ambos tuvieron nuevos secretarios generales de la presidencia y nuevos asesores de seguridad nacional (Reagan más tarde en 1985); bajo Reagan, de los trece integrantes del gabinete siete eran nuevos; bajo Clinton, ocho de los catorce integrantes eran nuevos. Con George W. Bush, si bien durante el primer mandato el personal de la Casa Blanca sufrió el agotamiento normal, varios de los integrantes principales del personal permanecieron en sus puestos: Andrew Card Jr, secretario general de la presidencia; Dan Bartlett, jefe de comunicaciones; Josh Bolton, director de la Oficina de Administración y Presupuesto; y Karl Rove, asesor principal. En el gabinete, hubo nueve rostros nuevos (de los quince que lo integraban entonces).
Sin embargo los presidentes titulares enfrentan retos similares cuando consideran a quienes habrán de servirles durante el segundo mandato:
• Muchos de los funcionarios más calificados del primer mandato pueden querer cambiar de trabajo.
• Los nuevos candidatos pueden no ser tan talentosos o pueden no estar inclinados a asumir sus cargos.
• Aquellos que continúan en sus puestos, o son ascendidos a cargos más altos, pueden haberse tornado más leales a los intereses y necesidades de sus departamentos que a las prioridades del presidente.
• La presión política impuesta a los funcionarios por grupos del electorado puede ser mayor y más organizada que la experimentada inicialmente al asumir el cargo.
Dificultades políticas
A pesar de la ventaja que ofrece un ritmo potencialmente más descansado al ocupar los cargos importantes, los presidentes titulares enfrentan retos únicos: poder político reducido, mayor oposición política, atención menos favorable de los medios de comunicación y logros presidenciales más modestos en sus segundos mandatos. Las limitaciones a los mandatos impuestas por la 22da Enmienda a la Constitución de Estados Unidos, aprobada en 1951, ha debilitado especialmente la fuerza política de los presidentes posteriores a Truman: el término “lame duck” (presidente no reelecto a punto de terminar su mandato) se oyen ahora enseguida después de su reelección. El problema se complica inmediatamente cuando el presidente gana la elección por un escaso margen, como lo fue con Woodrow Wilson en 1916 y con Bill Clinton en 1996 (ambos con un 49,2 por ciento) y con George W. Bush en 2004 (50,7 por ciento).
Aun cuando su victoria electoral sea impresionante, el presidente en su segundo mandato por lo general se ve desaventajado cuando los resultados de la elección no producen una victoria decisiva de su partido en las elecciones para el Congreso. De hecho, es probable que sufra pérdidas en el Congreso o que haya un resultado no unánime en las elecciones para la Cámara de Representantes y el Senado: Woodrow Wilson perdió en 1916 veintiún miembros de su Partido Demócrata en la Cámara y tres en el Senado; Eisenhower en 1956 (-2 en la Cámara, 0 en el Senado); Nixon en 1972 (+12 en la Cámara, -2 en el Senado); Reagan en 1984 (+14 en la Cámara, -2 en el Senado); y Clinton en 1996 (+9 en la Cámara, -2 en el Senado). Tres de estos presidentes hasta obtuvieron márgenes significativos en los votos populares: Eisenhower (57,4 por ciento), Nixon (60,7 por ciento), y Reagan (58,8 por ciento). A pesar de la victoria de George W. Bush por un margen un tanto escaso en 2004, su partido logró ganar siete escaños en la Cámara y cuatro en el Senado. Pero a partir del comienzo del siglo XX, sólo Franklin Delano Roosevelt tuvo, en 1936, una victoria electoral significativa (60,8 por ciento) y su partido ganó escaños en ambas cámaras del Congreso (+11 en la Cámara de Representantes, +6 en el Senado).
Es interesante notar que para los vicepresidentes que llegaron a ser presidentes y que más tarde fueron elegidos por sus propios méritos, el panorama es menos sombrío: Theodore Roosevelt en 1904 (56,4 por ciento, +44 en la Cámara, en el Senado y luego no fue elegido por el voto popular); Calvin Coolidge en 1924 (54 por ciento, +22 en la Cámara, +4 en el Senado); Harry Truman en 1948 (49,6 por ciento, +75 en la Cámara, +9 en el Senado); y Lyndon Johnson en 1964 (61,1 por ciento, +36 en la Cámara, +2 en el Senado).
Implicaciones de la política
Esta incoherencia general entre los resultados de las elecciones presidenciales y del Congreso hace que sea difícil para la mayoría de los presidentes afirmar que tienen un “mandato” electoral en lo que respecta a las políticas que el Congreso debería aprobar, aun cuando el margen de la victoria del presidente haya sido significativo. No existe tampoco el período de “luna de miel” política que los nuevos presidentes recién elegidos gozan durante sus primeros meses en el cargo. El resultado es que los presidentes en su segundo mandato deben elegir cuidadosamente su programa legislativo: probablemente se aprobarán menos propuestas presentadas por la Casa Blanca, se necesitará más compromisos y concesiones políticas, y probablemente la oposición será mayor al percibir que el presidente “lame duck”, vencido por no poder ser reelegido, está más vencido aún. Los presidentes en su segundo mandato enfrentan también la dificultad de que una parte de su legislación preferida es un remanente del primer mandato. La probabilidad de que se aprueben propuestas nuevas y ambiciosas no es muy grande.
Los presidentes en su segundo mandato también deben actuar rápidamente para lograr que se apruebe la legislación. Las elecciones a mitad de mandato traen hasta más noticias políticas malas. Después de 1906, ningún presidente en su segundo mandato ha logrado que su partido aumentara sus escaños tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado, con una excepción, y ésta en la Cámara solamente: Bill Clinton en 1998 (+5 en la Cámara, 0 en el Senado).
Al pensar acerca de lo que harán legislativamente en su segundo mandato, a los presidentes les convendría por lo tanto recordar que:
Las presidencias en sus primeros mandatos se concentran generalmente en las prioridades políticas internas, pero crear una coalición triunfante en asuntos internos, especialmente si son controvertidos o divisivos, será probablemente más difícil en un segundo mandato.
La reelección genera frecuentemente orgullo desmesurado y confianza excesiva; los presidentes podrían estar inclinados a ir más allá de sus posibilidades (el plan de Roosevelt de reorganizar el sistema judicial federal) o a cometer errores costosos (la respuesta de Nixon a Watergate; Irán-Contra de Reagan).
De proponerse una legislación ambiciosa, ésta debe ocurrir a principios del segundo mandato; vencido por la reelección, el poder del presidente declinará con el tiempo, el poder que su partido tiene en el Congreso probablemente disminuirá y la oposición en el Congreso probablemente aumentará.
Por lo tanto, en términos generales, ser reelecto es un triunfo personal para el presidente titular. Pero un triunfo personal no significa necesariamente un triunfo presidencial al seguir el presidente en su cargo. Los segundos mandatos presentan retos nuevos. Estos no son insuperables y algunos presidentes han logrado más que otros. Igual que en un primer mandato de éxito, la transición requiere una planificación eficaz. Pero lo que resulta en éxito en el segundo mandato difiere en muchos respectos. Un presidente titular sabio reconoce la importancia de planificar la transición, pero comprende también cómo ésta difiere ahora para su segundo mandato.
Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista ni las políticas del gobierno de Estados Unidos.
