Gobierno de EE.UU. | Fuerte equilibrio institucional
04 diciembre 2008
Desafíos en política exterior y seguridad nacional
Este artículo pertenece al periódico electrónico “La transición presidencial en Estados Unidos”, de enero de 2009. Para consultar los demás artículos haga clic a la derecha.
Kurt M. Campbell
Kurt M. Campbell es director ejecutivo del Center for a New American Security. El autor desea agradecer a Whitney Parker y a George Mitchell la ayuda que le han prestado en la investigación del tema de este artículo, que está basado en el libro recientemente publicado , titulado Difficult Transitions: Foreign Policy Troubles at the Outset of Power (Transiciones Difíciles: Dificultades en Política Exterior al Comienzo del Poder), de Kurt Campbell y James B. Steinberg (Brookings Press, noviembre de 2008).
El traspaso del poder de un presidente de Estados Unidos a su sucesor brinda una oportunidad de cambio y evaluación, pero también entraña graves peligros. Cuando el presidente electo Barack Obama preste juramento de su nuevo cargo el 20 de enero de 2009, tendrá que hacer frente a dos guerras, en Iraq y Afganistán, una aguda crisis financiera que amenaza con desestabilizar la economía mundial, programas nucleares activos en Irán y Corea del Norte, aumento de la tensión con Rusia y relaciones cada vez más complicadas con China, sin mencionar los espectros del cambio climático, la pobreza mundial y los conflictos en África.
Si bien los grandes conflictos que ponen a prueba la seguridad nacional no son nada nuevo en las transiciones presidenciales, varias circunstancias hacen que este traspaso del poder tenga riesgos singulares. En primer lugar, la inminencia y magnitud de las amenazas en el mundo integrado de hoy son mucho mayores que en cualquier momento previo – los efectos de un ataque biológico o una caída bursátil pueden propagarse por todo el mundo en cuestión de minutos. Segundo, la creciente interdependencia militar y económica internacional, con lazos transnacionales cada vez más estrechos, suponen que para un presidente es prácticamente imposible entrar a la Casa Blanca con un conocimiento pleno de cada posible región de importancia estratégica. Esta transición también es probable que sea la más complicada de la historia. Barack Obama tomará las riendas de un aparato de seguridad amplio, que incluye varias nuevas agencias como el Departamento de Seguridad Interna, que hasta ahora nunca habían experimentado una transición.
Estos y otros factores, juntos, plantean complicados problemas al equipo entrante. Para gestionarlas felizmente, el equipo de Obama tendrá que concentrarse en tres cuestiones claves en la transición: reevaluar los compromisos contraídos en la campaña electoral, elegir personal y decidir procedimientos, y establecer un programa para los primeros 100 días del nuevo gobierno.
Compromisos electorales
Uno de los primeros desafíos de las transiciones presidenciales surge bastante antes de las elecciones de noviembre, mientras los candidatos todavía están en plena campaña electoral. Los compromisos contraídos apresuradamente son causa frecuente de dolores de cabeza cuando el candidato ganador llega a la Casa Blanca.
Los presidentes electos pueden verse obligados a reevaluar promesas hechas en la campaña después de escuchar por primera vez los informes de seguridad nacional. Si un nuevo presidente no cumple un compromiso puede parecer débil, con el consiguiente menoscabo de su credibilidad. Pero si mantiene un compromiso contraído durante la campaña que la nueva información revela ser imprudente, su decisión puede tener consecuencias mucho más graves.
Desdichadamente, las presiones de la campaña electoral aseguran prácticamente que los candidatos den, al menos, algunos pasos retóricos en falso. Aunque contraer algunos compromisos concretos durante la campaña pueda ser imprescindible para asegurarse el apoyo necesario para ganar la Casa Blanca, una vez elegido, el nuevo presidente necesitará, no sólo el apoyo de personal nacional clave, sino también la cooperación de aliados extranjeros. La gran multitud de propuestas de política, y los documentos de posición generadas por una amplia red de centros de estudio, son a veces útiles, pero también corren el riesgo de atrapar al candidato en posiciones políticas que pueden más tarde resultar equivocadas.
Personal y procedimientos
Otra segunda serie de desafíos de las transiciones de política exterior es la de escoger al personal idóneo y establecer procedimientos óptimos para la adopción de decisiones y buen gobierno. Los presidentes electos pueden dedicar el tiempo antes de las elecciones para hacer un escrutinio de los posibles nombramientos a puestos ministeriales decisivos. No obstante, por una variedad de razones, los candidatos no suelen seguir este procedimiento. La superstición, el temor a “enredar ” las elecciones, es una razón, pero los candidatos tienen una serie de cuestiones que atender urgentemente durante la campaña, y quieran evitar perder el apoyo de individuos importantes si no los proponen como posibles candidatos a puestos en el gobierno.
Los nombramientos suelen surgir de una de estas cuatro categorías — entre los provenientes del gobierno saliente, los seguidores leales o asesores de política electoral, las personalidades estrellas, y los funcionarios meritorios — cada una de las cuales ofrece ventajas e inconvenientes. Los que proceden del gobierno saliente pueden ofrecer continuidad y memoria institucional al nuevo equipo, pero su lealtad es incierta. Los leales han demostrado su compromiso con el nuevo gobierno, pero presentan riesgos vinculados con el “pensamiento de grupo” en la toma de decisiones. Las personalidades estrellas ofrecen credibilidad instantánea para la administración en determinados sectores, pero pueden no ser compatibles con el estilo de mando del presidente. Los meritorios — las personalidades de reconocido prestigio, con frecuencia miembros del Congreso de Estados Unidos— ofrecen credibilidad, pero tal vez carezcan de suficiente experiencia en seguridad nacional.
La elección de personal y procedimientos se extiende también al cargo de vicepresidente. Y todas estas cuestiones se debe considerar a la luz del programa de política todavía en evolución del nuevo gobierno.
Los primeros 100 días
El nuevo presidente enfrenta una enojosa paradoja, apenas se apagan las luces del baile para celebrar su investidura — está en la cumbre de su popularidad cuando su capacidad administrativa está fresca, y más débil. El nuevo presidente debe andar con pies de plomo, con audacia y cautela, y elegir sus batallas cuidadosamente.
Los fracasos tempranos, como la infausta iniciativa del presidente Bill Clinton sobre los homosexuales en las fuerzas militares, que sometió a dura prueba sus relaciones con el Departamento de Defensa, pueden impedir a un nuevo dirigente tomar impulso para solucionar otros grandes problemas políticos.
Los nuevos presidentes tienen también que controlar sus ansias de desmarcarse de las políticas del gobierno saliente — fenómeno que algunos observadores llaman “Síndrome del ABC”, acrónimo que significa “Anything But Clinton” (cualquier cosa menos Clinton), que caracterizó al primer mandato del presidente George W. Bush.
Consejos para las transiciones
Durante la campaña electoral, los candidatos a la presidencia deben, en primer lugar, tener cuidado con las promesas que hacen y reconocer que la nueva información puede exigir cambios de opinión al ocupar el cargo. Segundo, los candidatos deben evitar responder preguntas hipotéticas. Tercero, los candidatos y sus colaboradores deben utilizar el período de la campaña para aprender y reflexionar sobre los estilos de gobierno y gestión de los candidatos. Estas lecciones serán muy útiles al determinar la composición de los equipos. También es posible seleccionar con antelación a los funcionarios principales, sin dar la impresión de estar excesivamente confiados. Además, durante la campaña los candidatos pueden establecer grupos consultivos oficiales y extraoficiales que más tarde se puedan transformar en equipos de transición y gobierno — como hicieron Ronald Reagan y George H.W.
Durante el período de transición oficial mismo — los días comprendidos entre la elección y la investidura — el presidente electo debe tomar decisiones personales, primero, mientras vigila la composición general de equipo. Después, el presidente electo debe establecer procedimientos para tomar decisiones, basados en la gente y las personalidades que integrarán el nuevo gobierno. Las personalidades y las relaciones extraoficiales afectarán el éxito de los procesos y procedimientos que prevalecerán. El equipo debe evitar el pensamiento de grupo (es decir, no nombrar demasiados leales a costa de otros procedentes del gobierno saliente, meritorios y estrellas), y estar consciente de que un exceso de diversidad puede paralizar la adopción de decisiones e impedir el establecimiento de sólidas relaciones de trabajo.
Una vez en el ejercicio del cargo y firmemente en control, el presidente debe actuar con decisión y eficacia para resolver viejas querellas, y tratar de aprovechar pequeñas victorias para demostrar rápidos adelantos. El nuevo presidente debe posponer cuestiones difíciles y complejas hasta que pueda manejar las realidades imprevistas del gobierno. Aunque el poder presidencial está en su momento más débil durante los primeros 100 días, todavía es posible conseguir éxitos considerables si el llamado período de la luna de miel se puede aprovechar eficazmente. Se pueden dar pasos iniciales para unir a la polarizada comunidad de seguridad nacional en los momentos iniciales del nuevo gobierno.
El presidente electo debe entrar en la Casa Blanca con un equipo eficaz ya en marcha y estar preparado para hacer frente a crisis imprevistas desde el primer momento. Asimismo, el nuevo presidente debe mantenerse en contacto, desde el primer momento y con frecuencia, con el poder legislativo del Estado. El equipo ejecutivo de George W. Bush tuvo un encontronazo inicial con el Congreso al establecer un proceso de seguridad nacional radicado firmemente en el poder ejecutivo, lo que causó graves tensiones entre la Presidencia y la Cámara de Representantes y el Senado.
Peligros y oportunidades
La historia de las 11 transiciones presidenciales desde la Segunda Guerra Mundial es un relato aleccionador repleto de peligros y oportunidades. El régimen de gobierno de los Estados Unidos tiene muchas características singulares: un delicado equilibrio de fuerzas entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial; el papel que desempeñan los nombramientos políticos en el poder ejecutivo; y un proceso de transición presidencial muy distinto y mucho más prolongado y elaborado que los típicos de los regímenes parlamentarios de corte inglés de otros países.
Y en un mundo complejo con un sinfín de amenazas, urgentes corrientes de información, y burocracias gubernamentales en constante expansión, las transiciones presidenciales estadounidenses suscitan esperanza y ansiedad. La ansiedad refleja más que simple inquietud por posibles cambios de política; refleja también desazón por los posibles pasos en falso y confusiones que han causado problemas en transiciones presidenciales en el pasado.
No obstante, pese a las múltiples dificultades y ocasionales errores a lo largo de los siglos, las transiciones presidenciales en los Estados Unidos siguen siendo sorprendentemente ordenadas y pacíficas. El respeto a la Constitución de Estados Unidos, el estado de derecho, el proceso electoral y la institución de la presidencia siempre ha prevalecido, pese a algunos reveses. Si bien los presidentes electos siempre han enfrentado graves dificultades en el pasado, y muchos han cometido errores, la república estadounidense siempre ha perseverado. Sin duda que la nueva transición enfrentará algunos de los mayores desafíos que ha tenido Estados Unidos, pero la historia muestra que habrá grandes hombres y mujeres para hacerles frente.
Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente el punto de vista ni la política del Gobierno de EE.UU.
