Hace poco David Pitts, editor colaborador, habló con Thomas Devine, director jurídico del Government Accountability Project (GAP) [Proyecto de Responsabilidad Gubernamental], grupo independiente de interés público y sin fines lucrativos, cuya labor es defender los derechos de los empleados que denuncian actividades ilícitas o potencialmente perjudiciales en las dependencias del gobierno. A continuación una traducción extraoficial de la transcripción revisada.

Sr. Pitts: ¿En qué consiste la Ley de Protección de Denunciantes de 1989 y porqué se la promulgó?

Sr. Devine: Es un estatuto gubernamental que pone en práctica la protección de la libertad de expresión, estipulada en la Primera Enmienda, de los empleados que objetan una conducta que traiciona la confianza pública. La ley protege también las denuncias relacionadas con el abuso de autoridad, despilfarro grave, mala administración o substancial y peligros específicos para la salud o la seguridad pública.

El Congreso aprobó esta ley como parte de un mandato unánime, bipartidario para lograr buen gobierno. De hecho sus principales patrocinadores indicaron que ésta pudo haberse titulado, más acertadamente, "Ley de Protección del Contribuyente". Lo cual explica porqué la ley fue aprobada unánimemente en 1989 y luego consolidada, también unánimemente, en 1994. Rara vez el Congreso aprueba unánimemente una ley importante una vez, mucho menos dos veces.

Sr. Pitts: ¿En qué forma se reforzó la ley en 1994?

Sr. Devine: Las enmiendas de 1994 ampliaron el alcance de la ley y abrogaron los precedentes judiciales desfavorables que interpretaban esta legislación en forma tal que amenazaba cancelar su viabilidad.

Sr. Pitts: ¿Porqué era necesaria tener esa ley cuando ya existe la Primera Enmienda de la Constitución?

Sr. Devine: La Primera Enmienda, que cobija a todos los ciudadanos, es la luz verde en cuestiones de libre expresión que afectan el gobierno. El Congreso, por medio de leyes, ha asignado normas más detalladas para la aplicación de prácticamente todos los derechos constitucionales. Normalmente estos derechos son declaraciones generales de principios. Habitualmente contamos con el Congreso para que les de cuerpo, para que solidifique estos valores por medio de estatutos que establezcan parámetros más tangibles que los ciudadanos puedan confiar y cumplirlos. Y ese era el objetivo de la Ley de Protección de Denunciantes: aplicar la Primera Enmienda donde afecta más con los empleados gubernamentales que quieren libertad para actuar como servidores públicos, no como burócratas limitados a seguir órdenes. La ley se concentra en los derechos a la libertad de expresión de los empleados federales, pero también permite que ciudadanos privados o contratistas del gobierno presenten denuncias de conducta burocrática fraudulenta.

Sr. Pitts: ¿Hay alguna categoría de empleados federales excluida de la ley?

Sr. Devine: Si. Los empleados de las entidades de inteligencia y de la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) están fuera de la protección que ofrece esta ley, como lo está el personal del Congreso y del sistema judicial.

Sr. Pitts: ¿Por qué se excluyeron esas categorías?

Sr. Devine: Los parámetros de la ley concuerdan con el alcance del sistema de la administración pública y las normas propias de la vía de derecho que han existido desde la década de 1880 para empleados federales con el equivalente a la tenencia de un cargo en el escalafón. Tradicionalmente se ha excluido a los empleados en las ramas judicial y legislativa de las normas y regulaciones de la Comisión de Administración Pública.

En mi opinión, sin embargo, todos esos empleados deberían incluirse en el campo de aplicación de la Ley de Protección de Denunciantes, ya que las obligaciones dentro de la administración pública son tan fuertes, e incluso más imperiosas, que las del personal de organismos federales. Pero esos son los parámetros legales actuales.

Sr. Pitts: ¿Cuan eficaz ha sido esta ley desde su promulgación y sus enmiendas posteriores?

Sr. Devine: Probablemente la ley nunca ha sido más eficaz en términos del apoyo que recibe el Consejo de Protección a Sistemas de Mérito que, según la ley, que adjudica las audiencias administrativas. Ha demostrado un compromiso incondicional con los principios del sistema de méritos que son la base de esta ley y los ha aplicado en forma imparcial, lo cual le ha ganado el respeto de todas las partes.

Esta ley la administra también la Oficina del Asesor Legal Especial, que lleva a cabo investigaciones informales de presuntas violaciones del sistema de reconocimiento por mérito. Desde 1998 esta oficina ha hecho importantes progresos, revirtiendo cuestiones con su credibilidad.

Desafortunadamente la ley está enfrentando probablemente la prueba más difícil desde su creación, dada la implacable hostilidad en las interpretaciones judiciales por una corte que tiene monopolio en la revisión, la Corte de Apelaciones del Circuito Federal. El Congreso está considerando legislación para abrogar otra vez precedentes insostenibles de ese tribunal y ampliar la revisión judicial para que estos incidentes no se repitan.

Sr. Pitts: ¿Podría mencionar uno o dos ejemplos destacados del éxito de esta ley?

Sr. Devine: Un ejemplo de la influencia que puede tener la Ley de Protección de Denunciantes es el caso de objeciones por mal cumplimiento del deber por el fallo de la Comisión Fiscalizadora Nuclear para hacer cumplir los requisitos de seguridad pública en instalaciones bajo construcción.

Las revelaciones hechas por denunciantes en una planta en Ohio, por ejemplo, llevó a la cancelación de una instalación nuclear casi terminada, porque se habían violado sistemáticamente las leyes de seguridad nuclear. Luego de intensas investigaciones, motivadas por las revelaciones de denunciantes, los propietarios convirtieron la planta en una instalación a carbón que actualmente funciona en forma segura.

Otro ejemplo sería la defensa de empleados contra represalias. Un agente de policía en un hospital de la Administración de Veteranos denunció la conducta sádica y racista contra los veteranos por parte del jefe de policía local. El jefe despidió al agente de policía pero éste ejerció sus derechos e hizo que se anulara su despido. Eventualmente el jefe de policía perdió su puesto y se le forzó a declararse culpable de una serie de felonías en sus delitos.

Esos son ejemplos de la manera en que esta ley permite que los empleados puedan comprometerse con la verdad y sobrevivir. En el Proyecto de Responsabilidad Gubernamental decimos que los empleados federales están comprometidos con la verdad cuando hacen denuncias porque a menudo se les trata como si hubieran cometido un crimen. Esos son dos ejemplos de la razón por la cual la gente corre esos riegos y del valor de sus acciones.

Sr. Pitts: ¿Esta ley de Protección de Denunciantes es el tipo de legislación que podría funcionar igualmente bien en otros países?

Sr. Devine: Sin duda alguna, aunque el alcance y la naturaleza del desafío variará enormemente. Los denunciantes son el factor humano que es el talón de Aquiles para la corrupción burocrática. Estos estatutos para la libre expresión son leyes del derecho a saber, no sólo por parte del público, sino por los legisladores y los administradores de agencias responsables de mantener a las entidades sociales en funcionamiento y de defender sus mercados.

En un sentido muy real, las leyes que protegen al denunciante son el nervio vital que permite a los administradores captar alertas oportunas de problemas lo que les permite una buena probabilidad de limitar el daño antes de que ocurra un desastre evitable.

El Consejo de Europa, por ejemplo, está pidiendo a sus países miembros que promulguen leyes de protección para los denunciantes, dentro de su convención contra la corrupción. Y la Convención Interamericana Contra la Corrupción estipula que los países miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA) se preparen para adoptar legislación sobre la protección de los denunciantes, como escudo para quienes rinden testimonio contra la corrupción.

El GAP fue seleccionado por la OEA para ayudar a diseñar y propugnó en favor de la adopción de leyes modelo para la protección de denunciantes en los países miembros de la OEA. Este otoño participaremos en un programa piloto en cinco países de América Central con ese propósito.

Sr. Pitts: ¿Cuál es su función en el GAP y en qué consiste la organización?

Sr. Devine: Como director jurídico desempeño la labor de experto en nuestra organización en derechos de los denunciantes y dirijo campañas para fortalecer las leyes respectivas, además, superviso el conjunto de casos que tramitamos.

El GAP ha existido desde 1977. Somos un grupo de interés público independiente, sin fines lucrativos, dedicado a defender los derechos de los testigos que defienden al público. Realizamos nuestra misión mediante asesoría y representación de individuos que están en el proceso de defenderse contra represalias, tal como lo hace un bufete regular de abogados, pero sin el factor lucrativo.

Nuestra segunda función es hacer investigaciones para ayudar a los denunciantes a cambiar las cosas mostrando los encubrimientos, buscando el cumplimiento de responsabilidades y corrigiendo los problemas denunciados por quienes ejercen sus derechos de libre expresión.

La tercera piedra angular de la labor de nuestra organización consiste en dirigir esfuerzos para crear y fortalecer las leyes sobre denunciantes a nivel estatal y local.

El Congreso, por ejemplo, ha aprobado leyes para proteger a los empleados en las industrias nuclear y de transporte aéreo, de las cuales fuimos paladines con otros grupos.

El cuarto pilar de la labor del GAP son las publicaciones sobre los derechos de los denunciantes: que pueden esperar los empleados cuando toman estos riesgos y la forma en que pueden tener una influencia considerable. Nuestras publicaciones incluyen desde libros hasta artículos académicos en revistas jurídicas. Por ejemplo, en 1997 publicamos una Guía de Supervivencia para el Denunciante: Valor sin Martirio, una guía jurídica para empleados que resume sus opciones legales. Encierra 20 años de lecciones aprendidas en el GAP para que otros puedan evitar algunas de las penas por las que pasaron los pioneros que trabajaron con nuestra organización.

El año pasado publicamos un artículo básico que explica todos los recovecos de la Ley de Protección de Denunciantes para la revista de derecho administrativo de la Asociación Americana de Abogados.

Quisiera regresar por un momento al punto acerca de si la protección del denunciante puede funcionar y ser un factor significativo internacionalmente.

No hay duda de que los países en todo el mundo se están dando cuenta de que son indispensables los empleados que atestiguan en bien del público.

En los Países Bajos a los denunciantes se les llama "campaneros", pues recuerdan a los que tañían las campanas de las iglesias cuando algún peligro amenaza la comunidad. En algunos países se les conoce como guardafaros, cuyas alertas son similares a las señales que avisan de rocas y lugares peligrosos que pueden hacer zozobrar las embarcaciones.

El factor común es que estas son personas, por el motivo que sea, que ejercen su derecho de libre expresión para alertar al público sobre amenazas a la sociedad. Son los pioneros del cambio. Son empleados que desafían la tradición convencional, bien sea en el campo científico, político o de los negocios. Impiden que la sociedad se estanque.

Y los beneficios de la denuncia en ningún sentido se limitan a una cultura en particular o a un tipo de sistema político. La información es un pre-requisito esencial para el ejercicio responsable de la autoridad, no importa cuál sea la ideología.

Desde el año pasado nuestra organización, conforme a esa visión, ha venido ampliando su labor, de defensa en la esfera interna a la protección internacional del denunciante. Lo que me lleva nuevamente a contestar su pregunta sobre la naturaleza de nuestro trabajo.

En la arena internacional tenemos también cuatro piedras angulares en nuestros esfuerzos. La primera es suministrar asesoría técnica especializada a líderes gubernamentales y del sector privado interesados en sembrar la semilla en sus países.

Hemos recibido solicitudes de asesoría de Argentina, Australia, Canadá, Corea del Sur, Eslovaquia, Gran Bretaña, Rusia, Sudáfrica y numerosas delegaciones auspiciadas por el Departamento de Estado han visitado Washington.

En el seguimiento de una de estas visitas en septiembre haremos presentaciones en México para demostrar que el gobierno puede actuar con su mandato contra la corrupción.

El segundo punto en el cual nos concentramos son las reuniones con representantes de organizaciones multinacionales, desde el Banco Mundial a grupos como la OEA, en busca de un mandato más amplio para el principio de los derechos de los denunciantes, tanto dentro como fuera de estas organizaciones.

La tercera iniciativa en el GAP ha consistido en realizar investigaciones jurídicas constantes para conocer el alcance total y la naturaleza de los derechos de los denunciantes internacionalmente. Por ejemplo, en nuestro lugar de la WEB hemos incluido globos regionales con los que se sigue el curso de leyes existentes y las nuevas propuestas relacionadas con denunciantes.

Por último, estamos a la mira de casos que sientan jurisprudencia para establecer el precedente de la protección del denunciante como un derecho humano, en tribunales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Europea de Derechos Humanos. Mientras tanto hemos comenzado recién un programa de publicar los casos de jurisprudencia en la página internacional de nuestro sitio en la Web, como un microcosmos que ilustre la necesidad de los derechos internacionales para los denunciantes.

Consideramos que las represalias contra los que denuncian frontalmente la corrupción son una violación de los derechos humanos. Además, la defensa tradicional de los derechos humanos se fortalecerá con la existencia de protecciones viables para quienes delatan violaciones y abuso de poder.

Esta es la campaña por la responsabilidad que abarca desde la integridad de los mercados hasta el respeto a la sociedad civil, incluso en países con características de abuso como las que se han visto en Chile. Es uno de los fenómenos más poderosos que existe hoy en día.

Los denunciantes son piedra angular indispensable para que hayan pesos y contrapesos para institucionalizar la responsabilidad y establecer una esperanza de credibilidad favorables para el objetivo de crear una sociedad civil. En repetidas ocasiones la libertad de expresión ha cambiado el rumbo de la historia en Estados Unidos y es uno de los principios que define a una democracia auténtica. Este valor tiene que estar en la línea frontal en la mundialización. Para el GAP ha sido muy alentador que hasta la fecha líderes internacionales actualmente consideran esa premisa como un hecho dado.

Sr. Pitts: Una pregunta final. ¿Quién financia su organización?

Sr. Devine: Nuestra financiación consiste principalmente en subvenciones otorgadas por una variedad de pequeñas fundaciones familiares. También aceptamos pagos por honorarios de abogados cuando hay fallos en nuestro favor en casos que sientan jurisprudencia o en litigios convencionales. Sin embargo, rara vez vamos más allá de cobrar el costo o una parte del tiempo dedicado a representar al denunciante. También tenemos un modesto programa para recaudar fondos por correo directo.

Sr. Pitts: ¿Si alguien en el exterior quisiera comunicarse con ustedes para los servicios o publicaciones que ofrecen, cuál sería el mejor método?

Sr. Devine: Por medio de nuestro sitio en la Web del Government Accountability Project (GAP)

Sr. Pitts: Muchas gracias señor Devine.

Sr. Devine: Gracias.

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