Pour les Américains, l'élection des membres du Congrès importe tout autant que la présidentielle. Dans cet article, Sandy Maisel, professeur d'administration publique au Colby College de Waterville (Maine), décrit la composition du Congrès et examine les facteurs qui influent sur les élections législatives ainsi que l'impact possible de celles de 2008 sur la politique du gouvernement.

Lorsque, dans tous les États-Unis, les électeurs se rendront aux urnes le 4 novembre 2008, ils éliront non seulement le président mais aussi les 435 députés à la Chambre des représentants et un tiers des 100 sénateurs. Certes, l'attention nationale sera axée sur l'élection présidentielle mais les élections législatives sont tout aussi importantes.

Selon la Constitution, le pouvoir de prise de décision, à l'échelle fédérale, est partagé entre l'exécutif et le législatif. Cette séparation des pouvoirs importerait peu si le président et le Congrès étaient toujours du même parti et si les membres du parti suivaient toujours les directives de leurs chefs de file, ce qui n'est pas le cas. Les instances gouvernementales sont, par ailleurs, bien séparées en ce sens que la Constitution interdit le cumul des fonctions - c'est-à-dire qu'aucun sénateur ou député (représentant), membre du législatif, ne peut occuper en même temps un poste au sein de l'exécutif - mais aussi en ce que les élus sont choisis dans le cadre d'élections distinctes même si elles ont toutes lieu le même jour : les électeurs peuvent choisir de voter pour le candidat à la présidence appartenant à tel parti, pour le candidat au Sénat de tel autre et pour le candidat à la Chambre des représentants de l'un ou l'autre - voire d'un tiers parti. Il est possible, même fréquent, qu'un parti politique contrôle la Maison-Blanche et que l'autre ait la majorité dans l'une des chambres du Congrès ou dans les deux. On a alors aux États-Unis un « gouvernement divisé ». De plus, dans la mesure où les membres de la Chambre et du Sénat ne dépendent pas de leurs chefs de file pour leur réélection, ils manifestent souvent leur indépendance en défendant les intérêts de leurs électeurs, même lorsque ces intérêts s'écartent des prises de position officielles de leur parti.

La composition du Congrès

Le Congrès se compose de deux chambres : la Chambre des représentants et le Sénat. La Chambre est censée être l'instance la plus proche du peuple, ses membres étant élus au suffrage populaire dans les circonscriptions électorales des divers États tous les deux ans. Aujourd'hui, l'État le plus peuplé, la Californie, compte 53 représentants à la Chambre ; les sept États les moins peuplés en ont chacun un.

Le Sénat, quant à lui, représente les intérêts des États fédérés : chaque État, quel qu'en soit le chiffre de population, élit deux sénateurs. Leurs mandats d'une durée de six ans sont échelonnés de manière à ce qu'un tiers des sénateurs doit être réélu tous les deux ans. À l'origine, les sénateurs étaient choisis par le corps législatif de leur État mais, depuis 1913, ils sont élus par le peuple. Les fondateurs pensaient que les sénateurs seraient à l'abri des passions populaires parce qu'ils étaient élus au suffrage indirect pour des mandats de plus longue durée mais, aujourd'hui, beaucoup se demandent si tel est bien le cas.

Quoique le Sénat et la Chambre soient égaux en pouvoirs, un siège au Sénat revêt plus de prestige, théoriquement, qu'un siège à la Chambre. En effet, le nombre des électeurs est plus important à l'échelle de l'État (sauf sans les sept États les moins peuplés où il équivaut à celui des circonscriptions), le mandat de sénateur est plus long et les sénateurs attirent plus d'attention parce qu'ils sont moins nombreux.

Les élections à la Chambre et au Sénat suivent, grosso modo, les mêmes règles. Les partis démocrate et républicain et tout autre parti actif dans l'État organisent des élections primaires pour choisir leur(s) candidat(s) ; les candidats indépendants peuvent se faire inscrire sur les listes par pétition. Le vainqueur de l'élection générale de novembre est le candidat qui reçoit le plus grand nombre de suffrages, ce qui ne représente pas nécessairement la majorité absolue.

Facteurs influençant l'élection des membres du Congrès

Trois facteurs fondamentaux influent sur les élections législatives : la composition politique de la circonscription, la présence d'un titulaire qui se représente et les grandes questions du jour. Le système politique américain a été décrit comme un système à deux partis en concurrence : le parti démocrate et le parti républicain dominent effectivement la scène politique depuis la seconde moitié du XIXe siècle. Ces dernières années, plus de 99 % des élus au Congrès appartenaient à l'un ou l'autre de ces partis. Le système en place, consistant en l'élection d'un seul député par circonscription à la majorité relative, favorise le système à deux partis : les candidats indépendants ou de tiers partis qui profiteraient d'un système de représentation proportionnelle ne tirent aucun avantage d'un scrutin serré.

La lutte pour la majorité au Congrès, et donc pour sa direction, a été intense ces dernières décennies comme elle l'a été pour la présidence. Mais la lutte pour les sièges individuels n'est pas serrée dans toutes les circonscriptions ou tous les États. Certaines circonscriptions, certains États même, penchent fortement pour un parti ou l'autre. Par exemple, en général, les démocrates l'emportent dans le Massachusetts et les républicains dans le Wyoming. Il y a eu des exceptions mais aucun candidat aux élections de 2008 ne saurait ignorer quelle est la « couleur » politique de sa circonscription ou de son État.

Les résultats des élections peuvent aussi s'expliquer par la présence d'un titulaire. Depuis plus d'une trentaine d'années, plus de 95 % des titulaires d'un siège à la Chambre des représentants qui se représentaient aux élections ont été réélus. Beaucoup de sénateurs sortants sont aussi réélus. Même dans les élections où de nombreux sièges changent de parti, les changements sont plus fréquents dans les circonscriptions où il n'y a pas de titulaire sortant. On peut voir les conséquences de ces facteurs lorsque l'on observe les candidats potentiels qui cherchent à obtenir l'investiture de leur parti pour un siège à la Chambre des représentants ou au Sénat. Dans les circonscriptions où les résultats risquent d'être serrés - par exemple lorsque le titulaire ne se représente pas dans une circonscription où les démocrates et les républicains sont quasi à égalité - il est probable qu'il y aura de nombreux candidats aux élections primaires de chaque parti. Si un siège est à pourvoir dans une circonscription largement dominée par un parti, l'élection primaire de ce parti sera probablement intense mais on ne constatera guère de concurrence dans l'autre parti. Enfin, si un sortant se représente, il est probable que son rival sera assez faible, l'autre parti ayant sans doute du mal à trouver quelqu'un capable de se mesurer à lui. Toutes ces généralisations valent plus pour la Chambre des représentants que pour le Sénat parce que les sièges de la chambre haute sont considérés comme plus importants : le nombre des élections sénatoriales dont on peut facilement prédire le résultat d'avance est donc proportionnellement moins élevé.

Un nouveau président sera donc élu en 2008 et les grands problèmes - la guerre en Irak, le terrorisme, la politique d'immigration, la dépendance énergétique - vont dominer la scène. Si la cote de popularité du président Bush reste faible et que la solution de ces problèmes piétine à l'approche de novembre, les démocrates jouiront peut-être d'un certain avantage dans les circonscriptions disputées.

Les implications pour le gouvernement du pays

Depuis les élections législatives de 2006, le gouvernement est divisé, les républicains contrôlant la Maison-Blanche et les démocrates dirigeant les débats dans les deux chambres du Congrès - bien que leur majorité au Sénat soit très faible.

À l'heure actuelle, les républicains occupent au Sénat 22 des 34 sièges qui seront à pourvoir en 2008. Même si les démocrates en remportent quelques-uns, cela ne leur donnera pas une majorité écrasante au Sénat : le règlement parlementaire dispose qu'il faut réunir 60 voix pour faire adopter une action d'envergure et il est douteux que les démocrates soient près d'atteindre ce nombre.

À la Chambre des représentants, les démocrates ont quelque 30 sièges de plus que les républicains. Bien que nombreux titulaires n'aient pas encore arrêté leurs plans, il est probable que 25 d'entre eux vont se retirer à la fin de cette session du Congrès. La plupart de ces sièges - auxquels il faut ajouter 25 autres dont un certain nombre tenus par des démocrates qui les ont pris aux républicains en 2006 - vont faire l'objet d'une lutte acharnée. Les démocrates semblent avoir un léger avantage et vont sans doute renforcer leur majorité mais pas suffisamment pour avoir le champ libre pour gouverner.

Du fait des élections législatives, si un républicain est élu président en 2008, il va devoir affronter une opposition déterminée contrôlant les deux Chambres. Si un(e) démocrate est élu(e), il (elle) gouvernera avec l'aide d'un Congrès contrôlé par son parti mais où les républicains conserveront assez de poids pour contrecarrer toute nouvelle grande initiative politique.

Compte tenu de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs, et vu que la majorité des résultats des élections est déterminée par la présence des titulaires, la politique nationale évolue lentement. C'est ce que voulaient les auteurs de la Constitution. Les grands problèmes du moment vont dominer les élections de 2008 : pour certains dossiers, le président sera en mesure d'agir sans l'aval du Congrès mais, pour la plupart des autres, le ton des discours sera peut-être nouveau, mais la politique générale du gouvernement américain ne changera guère.

Les opinions exprimées dans cet article ne reflètent pas nécessairement le point de vue ou la politique du gouvernement des États-Unis.