Una breve historia del Programa de Cupones para Alimentos

  El primer Programa de Cupones para Alimentos (FSP) - 16 de mayo de 1939 a la primavera de 1943

Varias personas han recibido el crédito por la idea del primer Programa de Cupones para Alimentos, entre ellas más notablemente el Secretario de Agricultura Henry Wallace y su primer administrador Milo Perkins. El programa funcionaba permitiendo que las personas que recibían ayuda compraran vales color anaranjado por cantidades equivalentes a sus gastos regulares de alimentos; es decir, por cada $1 en vales anaranjados comprados, recibían 50 centavos en vales azules. Los vales anaranjados podían utilizarse para comprar cualquier tipo de alimentos; los vales azules podían usarse únicamente para comprar alimentos que el Departamento había clasificado como excedente. Durante el transcurso de casi 4 años, el primer Programa de Cupones para Alimentos benefició a 20 millones de personas en algún momento dado, en casi la mitad de todos los condados de EE.UU. - la participación máxima fue 4 millones - a un costo total de $262 millones. La primera beneficiaria fue Mabel McFiggin de Rochester, Nueva York; el primer vendedor en redimir los cupones fue Joseph Mutolo y el primer vendedor aprehendido por quebrantar las reglas del programa fue Nick Salzano en octubre de 1939. El programa concluyó “ya que las condiciones que crearon el programa--excedentes de alimentos que no podían llegar al mercado y mucho desempleo--ya no existían.”

Una cita interesante: “Teníamos una imagen de un desfiladero, con excedentes agrícolas a una orilla y residentes de ciudades mal nutridos con manos extendidas a la otra. Nos dimos a encontrar una manera práctica de construir un puente sobre ese abismo.” (Milo Perkins)

  Programa Piloto de Cupones para Alimentos - 29 de mayo de 1961 a 1964

Los 18 años entre la conclusión del primer Programa de Cupones para Alimentos y el establecimiento del siguiente estuvieron repletos de estudios, informes y propuestas legislativas. Los siguientes son senadores prominentes que estuvieron asociados activamente con los intentos de establecer un programa de cupones para alimentos durante este período: Aiken, La Follette, Humphrey, Kefauver y Symington. A partir de 1954, la congresista Leonor K. Sullivan laboró incesantemente por promulgar legislación sobre un programa de cupones para alimentos. El 21 de septiembre de 1959, la Ley Pública 86-341 autorizó al Secretario de Agricultura a operar un sistema de cupones para alimentos hasta el 31 de enero de 1962. La Administración del Presidente Eisenhower nunca hizo uso de esa autoridad. Sin embargo, para cumplir una promesa de campaña hecha en West Virginia, la primera Orden Ejecutiva del Presidente Kennedy fue un llamado para ampliar la distribución de alimentos y el 2 de febrero de 1961 anunció que se iniciarían programas pilotos de cupones para alimentos. Los programas pilotos conservaron el requisito de comprar los cupones para alimentos, pero eliminaron el concepto de vales especiales para excedentes de alimentos. Un portavoz del Departamento indicó que se haría énfasis en el consumo de productos perecederos.

El Sr. Alderson Muncy y su Sra., de Paynesville, West Virginia, fueron los primeros beneficiarios de cupones para alimentos el 29 de mayo de 1961. Compraron $95 en cupones para alimentos para su familia de 15 personas. En la primera transacción con cupones para alimentos, compraron una lata de frijoles con cerdo en la tienda Henderson’s Supermarket. Para enero de 1964, los programas pilotos se habían propagado de ocho a 43 áreas (40 condados, Detroit, St. Louis y Pittsburgh) en 22 estados, con 380,000 participantes.

“...el Departamento de Agricultura parecía haber estado tan empeñado en delinear un posible plan de cupones para alimentos de tal alcance y envergadura, involucrando la participación de casi 25 millones de personas, que la idea parecería ridícula y los planes para cupones para alimentos se harían añicos.” (Congresista Leonor K. Sullivan)

  Ley de Cupones para Alimentos de 1964 - 31 de agosto de 1964

El 31 de enero de 1964, el Presidente Johnson pidió que el Congreso promulgara legislación para hacer permanente el Programa de Cupones para Alimentos. El Secretario Orville Freeman presentó la propuesta legislativa para establecer un programa permanente de cupones para alimentos el 17 de abril de 1964. La propuesta, eventualmente aprobada por el Congreso, fue H.R. 10222, presentada por la Congresista Sullivan. Entre los propósitos oficiales de la Ley de Cupones para Alimentos de 1964 se encontraban fortalecer la economía agrícola y proveer mejores niveles de nutrición a las unidades familiares de bajos ingresos; sin embargo, el propósito práctico fue llevar el programa piloto de cupones para alimentos bajo control del Congreso y promulgar sus reglamentos como leyes. Las disposiciones principales fueron:

• el requisito de un Plan Estatal de Operaciones y el desarrollo de normas de elegibilidad por los estados;

• el requisito de que los beneficiarios compraran sus cupones para alimentos, pagando una cantidad proporcional a sus gastos regulares de alimentos y recibiendo una cantidad de cupones para alimentos que representaba una mejor oportunidad de obtener una dieta nutritivamente adecuada a un bajo costo;

• la elegibilidad de comprar con cupones para alimentos todos los artículos destinados para el consumo humano, excepto bebidas alcohólicas y alimentos importados (la versión de la Cámara de Representantes hubiera prohibido también la compra de refrescos, alimentos de lujo y alimentos congelados de lujo);

• prohibiciones de discriminación en base a la raza, las creencias religiosas, la nacionalidad o las creencias políticas;

• la división de responsabilidades entre los estados (certificación y otorgamiento) y el gobierno federal (financiamiento de los beneficios y autorización de detallistas y mayoristas), con responsabilidad compartida por financiar los costos de administración; y

• una asignación limitada a $75 millones el primer año; a $100 millones el segundo año; y, a $200 millones el tercer año.

El Departamento calculó que la participación en un programa nacional de cupones para alimentos alcanzaría eventualmente los 4 millones a un costo anual de $360 millones.

Un hecho interesante: Uno de los miembros del Comité de Agricultura de la Cámara de Representantes que votó en contra del Programa de Cupones para Alimentos fue el en aquél entonces Representante, Bob Dole. Como Senador, el Sr. Dole se convirtió en un firme partidario del programa.

  Expansión del programa - Hitos de participación en el Programa de Cupones para Alimentos en la década de 1960 y a principios de la década de 1970.

En abril de 1965 la participación sobrepasó el medio millón. (La participación efectiva fue de 561,261 personas.) La participación sobrepasó 1 millón en marzo de 1966, 2 millones en octubre de 1967, 3 millones en febrero de 1969, 4 millones en febrero de 1970, 5 millones al cabo de un mes, en marzo de 1970, 6 millones al cabo de otros dos meses, en mayo de 1970, 10 millones en febrero de 1971 y 15 millones en octubre de 1974. Los rápidos aumentos de participación durante este período se debieron principalmente a la expansión geográfica del programa.

  Cambios legislativos importantes - Principios de la década de 1970

El principio de la década de 1970 fue un período de crecimiento en la participación; preocupación sobre el costo de proveer beneficios de cupones para alimentos; y dudas sobre la administración, principalmente certificaciones oportunas. Fue durante esta época que se definió el asunto que dominaría la legislación de cupones para alimentos de ahí en adelante: ¿Cómo equilibrar el acceso al programa y la responsabilidad del programa? Hay tres leyes principales que definieron este período, el cual condujo a las reformas masivas que les siguieron:

P.L. 91-671 (11 de enero de 1971) estableció normas nacionales uniformes de elegibilidad y requisitos de trabajo; requirió que todas las asignaciones fueran equivalentes al costo de una dieta adecuada desde el punto de vista nutricional; limitó los requisitos de compra de las unidades familiares a 30 por ciento de sus ingresos; instituyó un requisito de alcance comunitario; autorizó al Departamento a pagar 62.5 por ciento de ciertos costos administrativos específicos incurridos por los estados; expandió el Programa de Cupones para Alimentos a Guam, Puerto Rico y las Islas Vírgenes Estadounidenses; y proporcionó $1.75 mil millones en asignaciones para el Año Fiscal 1971.

La Ley Agrícola y de Protección de los Consumidores de 1973 (P.L. 93-86, 10 de agosto de 1973) requirió que los estados ampliaran el programa a todas las jurisdicciones políticas antes del 1 de julio de 1974; amplió el programa para incluir a drogadictos y alcohólicos en centros de tratamiento y rehabilitación; estableció ajustes semianuales de las asignaciones, SSI en efectivo y emisión bimensual; introdujo complejidades estatutarias en la definición de ingresos (al incluir pagos en especie y proveer una excepción acompañante); y requirió que el Departamento estableciera normas de elegibilidad temporales para casos de desastre.

P.L. 93-347 (12 de julio de 1974) autorizó al Departamento a pagar 50 por ciento de todos los costos de administración del programa de los estados y estableció el requisito de administración eficiente y eficaz por los estados.

  Programa nacional de 1974

De conformidad con la ley P.L. 93-86, el Programa de Cupones para Alimentos comenzó a operar a nivel nacional el 1 de julio de 1974. (El programa no se puso en práctica completamente en Puerto Rico hasta el 1 de noviembre de 1974.) La participación en julio de 1974 fue casi 14 millones.

  Ley de Cupones para Alimentos de 1977

En 1977, tanto la Administración Republicana saliente, como la nueva Administración Demócrata ofrecieron al Congreso propuestas legislativas para reformar el Programa de Cupones para Alimentos. El proyecto de ley republicano hacía hincapié en dirigir los beneficios a las personas más necesitadas, simplificar la administración y fortalecer los controles del programa. El proyecto de ley demócrata se concentraba en aumentar el acceso a las personas más necesitadas, y en simplificar y modernizar un proceso complicado y pesado que retrasaba la entrega de beneficios, así como en reducir los errores y reducir los abusos. El impulsor principal de la Administración Demócrata fue Robert Greenstein, Administrador del Programa de Cupones para Alimentos. En el Capitolio, los jugadores principales fueron los Senadores McGovern, Javits, Humphrey y Dole y los Congresistas Foley y Richmond. Entre todos los temas, el que se convirtió en el grito de batalla para la reforma del Programa de Cupones para Alimentos fue el de eliminar los requisitos de compra, debido al obstáculo de participación que representaban dichos requisitos de compra. El proyecto S. 275 que se convirtió en ley eliminó el requisito de compra. También:

• eliminó la elegibilidad categórica;

• sentó las pautas estatutarias de elegibilidad según los ingresos al nivel oficial de pobreza;

• estableció 10 categorías de ingresos excluidos;

• redujo el número de deducciones utilizadas para calcular los ingresos netos y estableció una deducción estándar que reemplazó las deducciones eliminadas;

• aumentó el límite de recursos generales a $1,750;

• estableció una prueba de valor justo de mercado para evaluar el valor de vehículos como recursos;

• penalizó a las unidades familiares cuyos jefes de familia renunciaran voluntariamente a sus empleos;

• restringió la elegibilidad de estudiantes y extranjeros;

• eliminó el requisito de que las unidades familiares tuvieran instalaciones de cocina;

• reemplazó las cuentas por cobrar a las tiendas con hasta 99 centavos de cambio en efectivo;

• estableció el principio de que las tiendas tuvieran que vender una cantidad sustancial de alimentos básicos si querían ser autorizadas;

• estableció las reglas básicas para la administración del Programa de Cupones para Alimentos por organizaciones indígenas en las reservaciones; e

• introdujo la autoridad para proyectos de demostración.

En adición a eliminar el requisito de compra, la Ley de Cupones para Alimentos de 1977 incluyó varias disposiciones de acceso:

• uso del correo, el teléfono o visitas al hogar para la certificación;

• requisitos de alcance comunitario, personal y materiales bilingües, y materiales de educación nutricional;

• el derecho a los beneficiarios de presentar solicitudes el primer día que intenten hacerlo;

• un estándar de procesamiento en 30 días y el comienzo del concepto de servicio acelerado;

• procesamiento y coordinación conjunta de pagos de beneficios de SSI y AFDC;

• aviso, recertificación y protecciones retroactivas de beneficios; y

• un requisito para los estados de elaborar un plan para casos de desastre.

Las disposiciones de integridad del nuevo programa incluyeron descalificación por motivos de fraude, más financiamiento federal para las actividades anti fraude de los estados e incentivos financieros por tasas bajas de errores.

La eliminación del requisito de compra se puso en práctica el 1 de enero de 1979. La participación ese mes aumentó en 1.5 millones por encima de la del mes anterior.

Un hecho interesante: El Informe de la Cámara de Representantes para la ley de 1977 indica que los cambios al Programa de Cupones para Alimentos son necesarios independientemente de la futura reforma a los programas de beneficencia pública porque “el trayecto a la reforma de los programas de beneficencia pública es, ciertamente, rocosa...”

  Reducciones a principios de la década de 1980

A principios de la década de 1980, el extenso y costoso Programa de Cupones para Alimentos se convirtió en un favorito del escrutinio de la Rama Ejecutiva y el Congreso. Leyes importantes en 1981 y 1982 impusieron reducciones, incluyendo:

• la adición de una prueba de elegibilidad según los ingresos brutos, además de la prueba de ingresos netos, para la mayoría de las unidades familiares;

• un paro temporal de los ajustes a la deducción máxima por albergue y la deducción estándar, así como límites para los ajustes futuros;

• ajustes anuales en las asignaciones de cupones para alimentos, en lugar de semianualmente;

• consideración de padres no ancianos que viven con sus hijos y de hermanos no ancianos que viven juntos como una unidad familiar;

• requisito de informes periódicos y presupuestos retrospectivos;

• prohibición en contra de usar fondos federales para actividades de alcance comunitario;

• reemplazo del Programa de Cupones para Alimentos en Puerto Rico con una asignación en bloque para asistencia nutricional;

• contar cuentas de jubilación entre los recursos;

• opción de los estados de requerir que los solicitantes y los participantes buscaran empleo; y

• períodos más largos de descalificación para personas que renunciaran voluntariamente a sus empleos.

Un hecho interesante: La transferencia electrónica de beneficios (EBT, por sus siglas en inglés) comenzó en Reading, Pennsylvania, en 1984.

  Mediados a finales de la década de 1980

Un reconocimiento del grave problema del hambre a nivel nacional durante la segunda mitad de la década de 1980 condujo a mejoras incrementales al Programa de Cupones para Alimentos en 1985 y 1987, como la eliminación de los impuestos de venta en las compras con cupones para alimentos, la reinstalación de la elegibilidad categórica, un límite más alto de recursos para la mayoría de las unidades familiares ($2,000), elegibilidad de personas desamparadas y mayor educación de nutrición. La Ley de Prevención del Hambre de 1988 y la Ley de Alivio del Hambre a Nivel Nacional en Memoria de Mickey Leland de 1990 pronosticaron las mejoras que se harían en el futuro. Las legislaciones de 1988 y 1990 lograron lo siguiente:

• un aumento de los beneficios al aplicar un factor de multiplicación a los costos del Plan de Alimentación Económica;

• hacer del alcance comunitario una actividad opcional para los estados;

• no contar las subvenciones de impuestos por ingresos devengados como ingresos;

• simplificar los procedimientos para calcular las deducciones médicas;

• instituir ajustes periódicos de los beneficios mínimos;

• autorizar becas de educación en nutrición;

• establecer multas severas por infracciones cometidas por personas o compañías participantes; y

• establecer EBT como alternativa de emisión de beneficios.

Durante esta época, presidentes de varios comités jugaron papeles principales: los Congresistas Leland, Hall, Foley, Panetta y de la Garza, así como el Senador Leahy.

  Ley Mickey Leland de Alivio del Hambre en la Niñez de 1993

Para 1993, se habían hecho cambios importantes a los beneficios de cupones para alimentos. La legislación final hizo posible un aumento de $2.8 mil millones en los beneficios de los Años Fiscales 1984 a 1988. Leon Panetta, en su nuevo papel como Director de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB, por sus siglas en inglés) jugó un papel principal, como también el Senador Leahy. Los cambios sustanciales incluyeron:

• eliminar la deducción máxima por albergue comenzando el 1 de enero de 1997;

• proveer una deducción por pagos legalmente obligatorios de pensión alimenticia hechos a personas que no son miembros de la unidad familiar;.

• aumentar el límite máximo de la deducción por cuidado de dependientes de $160 a $200 por niños menores de 2 años de edad y a $175 por los demás dependientes;

• mejorar los reembolsos por cuidado de dependientes por empleo y capacitación;

• aumentar la prueba de valor justo de mercado para vehículos a $4,550 el 1 de septiembre de 1994 y a $4,600 el 1 de octubre de 1995, ajustando el valor anualmente de ahí en adelante a partir de $5,000 el 1 de octubre de 1996;

• hacer obligatorios los proyectos de demostración de acumulación de activos; y

• simplificar la definición de unidad familiar.

  Otros hitos de participación

En diciembre de 1979 la participación finalmente sobrepasó los 20 millones. En marzo de 1994, la participación llegó a un nuevo nivel máximo de 28 millones.

  La Ley de Reconciliación de Responsabilidad Personal y Oportunidad de Empleo de 1996

El período de mediados de la década de 1990 fue uno de reformas a los programas de beneficencia pública. Muchos estados tenían dispensas a las reglas del programa de beneficencia pública en efectivo, la Ayuda a Familias con Hijos Dependientes (AFDC), antes de promulgarse la importante ley de reforma a los programas de beneficencia pública en 1996. La Ley de Reconciliación de Responsabilidad Personal y Oportunidad de Empleo de 1996 (PRWORA, por sus siglas en inglés) eliminó el derecho de beneficiarios a AFD, reemplazando esa ayuda con un nuevo bloque de asignaciones a los estados denominado el programa de Asistencia Temporal a Familias Necesitadas (TANF, por sus siglas en inglés).

Aunque el Programa de Cupones para Alimentos fue reautorizado en la Ley Agrícola de 1996, se hicieron cambios principales al programa a través de PRWORA. Entre ellos:

• eliminar la elegibilidad a cupones para alimentos de la mayoría de los inmigrantes legales;

• establecer un período límite para recibir cupones para alimentos de tres de 36 meses para adultos sanos sin personas a cargo (ABAWD, por sus siglas en inglés) que no estén trabajando por lo menos 20 horas a la semana o participando en un programa de capacitación para el trabajo;

• reducir las asignaciones máximas fijándolas a 100 por ciento del cambio del Plan de Alimentación Económica (TFP, por sus siglas en inglés) a 103 por ciento del cambio del TFP;

• congelar la deducción estándar, el límite de vehículo y el beneficio mínimo;

• fijar el nivel máximo de albergue a niveles graduados específicos de hasta $300 para el año fiscal 2001 y permitir que los estados hagan obligatorio el uso de la concesión estándar por servicios públicos;

• revisar las disposiciones de descalificación, incluyendo descalificación comparable con otros programas de comprobación de recursos; y

• requerir que los estados pongan en práctica sistemas de transferencia electrónica de beneficios antes del 1 de octubre de 2002.

La Ley de Balance de Presupuesto de 1997 (BBA, por sus siglas en inglés) y la Ley de Investigaciones, Educación y Extensión Agrícola de 1998 (AREERA, por sus siglas en inglés) hicieron algunos cambios a estas disposiciones, entre los cuales tienen importancia principal:

• fondos adicionales para empleo y capacitación dirigidos a proveer oportunidades de programas de empleo para personas clasificadas como ABAWD;

• permitir que los estados hagan excepciones para hasta un 15 por ciento del número estimado de personas clasificadas como ABAWD, quienes de otro modo no serían elegibles;

• reestablecer la elegibilidad de ciertos inmigrantes ancianos, discapacitados y menores de edad que ya residían en los Estados Unidos al promulgarse la ley PRWORA; y

• reducir el financiamiento administrativo para los estados para contabilizar ciertos costos administrativos que anteriormente habían sido asignados al programa AFDC y que actualmente debían ser asignados al Programa de Cupones para Alimentos.

La ley de asignaciones agrícolas para el año fiscal 2001 incluyó dos cambios importantes al Programa de Cupones para Alimentos. La ley aumentó el máximo por exceso de albergue a $340 en el año fiscal 2001 y entonces vinculó el límite a los cambios del Índice de Precios de Consumo para Todos los Consumidores cada año, comenzando en el año fiscal 2002. La ley también permitió que los estados usaran el límite para vehículos utilizado en un programa de asistencia TANF, si eso resultara en menos recursos atribuibles a la unidad familiar.

  La Ley Agrícola de 2002

La participación disminuyó a finales de la década de 1990, aún más de lo esperado, en base a los cambios ocasionados por la ley PRWORA y la reducción del desempleo. El acceso al programa y la simplificación de las reglas del programa constituyeron enfoques principales de la legislación propuesta y de los reglamentos principales promulgados por el Departamento. En mayo de 2002, se promulgó la Ley de Seguridad Agrícola e Inversiones Rurales de 2002, la cual incluyó reautorización del Programa de Cupones para Alimentos. Cambios principales al programa de cupones para alimentos incluyeron:

• reestablecer la elegibilidad para cupones para alimentos a extranjeros calificados que han estado en los Estados Unidos por lo menos por cinco años;

• reestablecer la elegibilidad de inmigrantes que reciben ciertos pagos por discapacidad e hijos, independientemente de cuánto tiempo llevan en el país;

• ajustar la deducción estándar para variar según el tamaño de la unidad familiar y para indexarla cada año según la tasa de inflación;

• reformar el sistema de control de calidad (QC, por sus siglas en inglés) basando las sanciones financieras en años consecutivos con altas tasas de error;

• reemplazar el aumento de fondos para los estados que tienen tasas bajas de errores con un sistema de bonos por desempeño basado en varias medidas distintas de desempeño;

• proveer a los estados varias opciones para simplificar el programa, incluyendo el alineamiento de la definición de ingresos y/o recursos con la definición usada para TANF o Medicaid, adoptar un sistema de informes simplificado y proveer beneficios de transición a los clientes que dejan de recibir ayuda de TANF;

• reducir el financiamiento de programas de empleo y capacitación a la vez que se eliminan los requisitos de dirigir esos fondos a personas clasificadas como ABAWD; y

• eliminar el requisito de neutralidad de costos para los sistemas de transferencia electrónica de beneficios.

La participación en el Programa de cupones para Alimentos comenzó a aumentar en el año fiscal 2001 y ha continuado aumentando durante el inicio del año fiscal 2003. El Departamento continúa colaborando con los estados para poner en práctica las varias disposiciones de la Ley Agrícola, a través de orientación y reglamentación.

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