Speech by SEC Commissioner:
Corporate Governance in den USA im Lichte jüngster Entwicklungen
Rede vor der 7. Konferenz zum Deutschen Corporate Governance Kodex

von

Commissioner Paul S. Atkins

U.S. Securities and Exchange Commission

Berlin, Germany
27. Juni 2008

Meine sehr verehrte Damen und Herren, guten Morgen und herzlichen Dank für die Einladung zu dieser 7. Konferenz zum Deutschen Corporate Governance Kodex. Ich empfinde es als eine Ehre für mich mit Ihnen ein Thema zu besprechen, das von eminenter Bedeutung für den Kapitalmarkt ist. Nämlich, das Verhältnis zwischen Management und Aktieninhaber, das wir auf englisch (und eigentlich auf deutsch) Corporate Governance nennen. Ich freue mich hier zu sein, um die jüngsten Entwicklungen in Corporate Governance in den USA mit Ihnen zu erörtern, zusammen mit meinem guten Freund und Kollege, Sonderbotschafter C. Boyden Gray. Vielen Dank an Herrn Doktor Cromme für diese wunderbare Möglichkeit.

Und ich hoffe, daß Sie meine unvermeidlichen Fehler in Ihrer schönen aber schwierigen Muttersprache vergeben werden.

Es ist kaum zu glauben, daß schon fünf Jahre vergangen sind, seitdem ich die Einladung von Dr. Gerhard Cromme bekommen hatte, eine Ansprache vor der 2. Konferenz zum Deutschen Corporate Governance Kodex zu halten. Damals war ich noch ein Neuling in der US Securities and Exchange Commission.¹

Im Jahre 2003 war die Regierungskommission Deutscher Corporate Governance Kodex kaum zwei Jahre alt. Unter der Führung des Dr. Crommes und mit den Bemühungen seiner Kollegen hat diese Kommission die erste Fassung des Deutschen Coporate Governance Kodexes innerhalb von fünf Monaten ausgearbeitet und erstellt. Die Ziele dieses Kodexes waren deutlich und gewagt: das Vorhaben war, die Richtlinien des deutschen Governance Kodexes transparent zu machen, und das Vertrauen der Aktieninhaber zu stärken. Der Kodex sollte Änderungen in Corporate Governance einführen, nicht als Anordnungen, die von der Regierung ausgingen, sondern als ein freiwilliges Unternehmen, daß beachtet und dann auch vom Kapitalmarkt belohnt würde.

Diese Regierungskommission hat nicht nur ihre Arbeit schnell erledigt, sondern befasste sich auch in den folgenden Jahren mit einer ständigen Überprüfung des Kodexes, um ihn zu revidieren und zu verbessern. Der Erfolg des Kodexes zeigt sich teilweise, in dem hohen Grad der Annerkennung und in der Übernahme seiner Richtlinien durch deutsche Unternehmen.

Nun werden Dr. Cromme und zwei seiner Kollegen — Dr. Rolf-Ernst Breuer und Prof. Dr. Marcus Lutter — ab Ende Juni aus der Regierungskommission austreten. Ich habe unsere Zusammenarbeit über die Jahre immer genossen und schätze ihre Beiträge, die Corporate Governance in Deutschland zu fördern und ihre Bemühungen, den globalen Kapitalmarkt zu stärken. An meinen Freund Herrn Dr. Klaus-Peter Müller und seine Kollegen, wünsche ich viel Glück und Erfolg bei dieser wichtigen Arbeit.

Nachdem mein Nachfolger vom US Senat bestätigt wird, werde ich von meinem Posten bei der US Securities and Exchange Commission zurücktreten. Es war eine bewegte und interessante sechs-jährige Amtszeit, aber ich freue mich, in den Privatsektor zurückzukehren, weil so viel in den letzten sechs Jahren passiert ist und sich verändert hat.

Während meiner Amtszeit mit der SEC haben wir verschiedene Krisen in der einen oder anderen Form durchlebt. Am Anfang sahen wir den Einsturz einiger sehr großen AGs, wie beispielsweise Enron und WorldCom, wegen Finanzbetrug und Überschätzung von Einkommen und Ergebnis.

Gleichermaßen sehen wir heutzutage die Auswirkungen der ‘subprime’ Krise, bei der die Liquidität von vielen finanziellen Produkten fast verpuffte, was eine erhebliche Reduzierungen ihrer Vermögenswerte hervorrief , sowie auch eine signifikante Erhöhung der Abneigung gegen alle Risiken. Bear Stearns, eine große, bekannte Emissionsbank an der Wall Street, die seit dem Börseneinsturz von 1929 kein einziges negatives Quartal erlebte, sah einem klassischen Ansturm auf die Bank entgegen. Wir und unsre Kollegen bei anderen Aufsichtsbehörden haben Maßnahmen getroffen, um ähnliche Abläufe zu vermeiden.

Finanzkrisen führen immer zu dem Impuls, besonders bei Politiker, etwas dagegen zu tuen, „to do something“. Im Jahre 2002, kam dieser Impuls vom US Congress durch die Regelung des Sarbanes-Oxley Actes. „Doing something“ führt jedoch nicht immer zur wirtschaftlichsten Lösung, das Vertrauen in den Finanzmarkt wieder herzustellen. Ein gutes Beispiel dafür ist des Paragraf 404 der Sarbanes-Oxley Actes, der international anrüchig geworden ist. Paragraf 404 verlangt eine jährliche Überprüfung der Wirksamkeit von internen Kontrollen für wirtschaftliche Berichte und verlangt darüber hinaus, daß der externe Abschlußprüfer über die Evaluierung des Managements berichtet und sie bescheinigt.

Zur Zeit der Gesetzgebung des Sarbanes-Oxley Actes gab es kaum jemanden, der vorausgesehen hätte, daß Paragraf 404 die umstrittenste Regelung werden würde, oder daß sie eine besondere Belastung für AGs werden könnte. Der Paragraf 404 wurde fast wortwörtlich von den schon seit zehn Jahren geltenden Regelungen des US Bankwesens übernommen.

Anstatt eines auf Prinzipien basierten Ansatzes, der auf das Management zielte, haben wir am Ende einen intensiven auf Dokumentation orientierten Vorgang von winzigen Einzelheiten gestaltet. Ein Kontrollfehler von $500 könnte genauso schwerwiegend sein als ein $500 Millionen Irrtum. Firmen mußten alles dokumentieren, analysieren und Ablaufdiagramme für hunderte und tausende (angeblich wichtige) interne Kontrollen erstellen.

Die Anfangseinführung von Paragraf 404 war im großen und ganzen fehlerhaft und eine extreme Belastung für die Unternehmen. Letztendlich haben die Aktieninhaber dafür bezahlt. Es war nicht eine Frage des Prinzips, daß die Geschäftsführung angemessene Kontrollen ausüben sollte, die Integrität der Zwischenbilanzen zu unterstützen, sondern das Problem einer fehlerhaften Durchführung von Paragraf 404. Am Grunde: die Vorteile der neuen Regelung sollten die Kosten überschreiten.

Eine Erklärung für die fehlerhafte Durchführung könnte die Tatsache sein, daß wir eine neu ernannte Aufsichtsbehörde hatten — the Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB). Diese Behörde bestrebte, die existierenden Kontrollen der Buchführung zu verbessern, aber stattdessen ein kompliziertes Gerüst erschaffte, das die Unternehmen mit unnötigen Regelungen und Belastungen belastet.

Schließlich brauchten die SEC und die PCAOB fast fünf Jahre, um die Ausführung von Paragraf 404 richtig zu machen. Letztes Jahre erteilte die SEC eine Orientierungshilfe, um Paragraf 404 besser zu erklären, und PCAOB nahm die viel kritisierte Anfangsbedingungen zurück und ersetzte sie durch eine neue Regelung, welche die ursprüngliche Absicht von Paragraf 404 deutlicher machte. Obwohl die endgültige Wirkung dieser Neubearbeitungen noch unbekannt ist, habe ich viel weniger Reklamationen betreffs dieser neuen Regelungen bekommen, im Gegensatz zu den ursprünglichen Regelungen. Also kann ich jetzt ein Bißchen optimistischer sein, daß wir vielleicht endlich etwas wie eine richtige Abgleich zwischen Vorteilen und Kosten für Unternehmen, die von Paragraf 404 betroffen sind, gefunden haben. In Bezug auf jene kleineren Firmen, die noch nicht von Paragraf 404 betroffen sind, untersucht die SEC, ob die Kosten die Vorteile überwiegen.

Die Lehren, die wir aus unseren Erfahrungen mit Paragraf 404 ziehen können, müssen wir nun bei unserer zukünftigen Behandlung von gegenwärtigen finanziellen Krisen in Betracht ziehen. Wenn wir Regelungen entwickeln, müssen sie funktionstüchtig sein — wir müssen eine Abgleich zwischen den Umkosten ihrer Einhaltung und den Vorteilen für den Kapitalmarkt finden. Es ist nicht einfach, solche Regelungen zu formulieren; allerdings dürfen wir in unserer Hast „to do something“ nicht ungewollt Maßnahmen aufzwingen, die größere negative als positive Auswirkungen haben.

Der bundesweite Sarbanes-Oxley Act war auch bemerkenswert für die Erstellung einiger rechtsmäßigen Anforderungen in Bezug auf die Verwaltung von Firmen. Das war bedeutsam, weil im amerikanischen Rechtssystem die Entwicklung von Gesetzen zur Corporate Governance zum großen Teil den einzelnen Bundesstaaten überlassen ist. Alle fünfzig Bundesstaaten können Aktiengesellschaften gründen und eintragen. Das ist anders als in den meisten Ländern, wo Gesellschaften von der nationalen Regierung gegründet werden.

Das ist eine Auffälligkeit des amerikanischen Regierungssystems. Obwohl ein AG in den einzelnen Bundesstaaten gegründet werden kann, kann es im ganzen Land, ja in der ganzen Welt, Handel treiben. Aber die Gesetze, die eine Beziehung zwischen Aktiengesellschaften und Aktieninhaber bestimmen, werden ausschließlich in den einzelnen Bundesstaaten entworfen. Diese Rechtslehre, „innere Angelegenheiten Prinzip“ genannt, hat der Bundesgerichtshof (U.S. Supreme Court) auch anerkannt. ²

Der Bundesstaat Delaware hat die meisten Aktiengesellschaften in den USA. Delaware ist ein kleiner Bundesstaat an der Ostküste der USA. Mit seinen ungefähr 6,450 Quadratkilometer ist er der zweitkleinste Bundesstaat. Mit 780,000 Einwohner ist Delaware ein wenig größer als das Bundesland Bremen.

Trotz seiner bescheidenen Größe hat Delaware die meisten Aktiengesellschaften in den USA anziehen können. Ein wichtiger Grund dafür ist, daß es als „Anleger-freundlich“ betrachtet wird. Die Anleger haben die Zuversicht, daß ihre Beziehung zu der Gesellschaft, zu dem Vorstand und Management von einem Rechtssystem bestimmt wird, das ihre Rechte günstig verteidigt. Ein weiterer Grund ist die Anwesenheit eines Gerichthofes, der auf Wirtschaftsfragen spezialisiert ist — Delaware Chancery Court genannt — und der konsequent und schnell Rechtsfragen in Bezug auf die Verwaltung von Aktiengesellschaften lösen kann.

Das amerikanische System fördert auch den Konkurrenzkampf zwischen den Bundesstaaten für die günstigste Verwaltungsstruktur der Aktiengesellschaften für die Aktieninhaber. Betreffs den Mehrwert sind die Kapitalmärkte selbst die endgültigen Schiedsrichter einer jeglichen Verwaltungsstruktur. Dergestalt daß andere Bundesländer eine bessere Verwaltungsstruktur als Delaware anbieten, sollten die Märkte den Unternehmen mit einer Pauschalprämie auszeichnen, die in solchen Bundesländer eingetragen sind.

Ein gutes Beispiel hierfür ist das folgende Gesetz: North Dakota Publicly Traded Corporations Act, daß letztes Jahr in Kraft gesetzt wurde. Ein gutes Beispiel hierfür ist das folgende Gesetz: North Dakota Publicly Traded Corporations Act, daß letztes Jahr in Kraft getreten ist. Dieses Gesetzt verlangt, unter anderem, einen Mehrheitsbeschluss für die Wahlen der Vorstandsmitglieder; einen beratenden Beschluss der Aktionäre hinsichtlich der Vorstandsvergütung; bei 5 % der Stimmrechte das Recht, Vorstandsmitglieder direkt zu ernennen; sowie eine Trennung zwischen dem Chairman und dem Vorstandsvorsitzenden (CEO). Wie die Märkte auf diese Gesetzgebung reagieren, müssen wir abwarten. Wenn diese Regelungen in der Tat einen Mehrwert bieten, sage ich voraus, dass sich entweder mehr Unternehmen in North Dakota eintragen lassen oder andere Bundesstaaten ähnliche Gesetze wie North Dakota verabschieden.

Wie die Märkte auf diese Gesetzgebung reagieren, müssen wir abwarten. Wenn diese Regelungen in der Tat als Mehrwert anerkannt werden, dann würde ich voraussagen, daß entweder mehr Unternehmen sich in North Dakota eintragen lassen, oder daß auch andere Bundesstaaten ähnliche Gesetze wie in North Dakota verabschieden.

Noch wichtiger ist die Einsicht, daß die Initiative in North Dakota nur ein einziges Beispiel ist für die ständigen Bemühungen in den Bundesstaaten, die Verwaltungsstrukturen der Aktiengesellschaften zu verbessern. Im Lichte solcher Initiativen sollten die bundesweiten Gesetze die Wirkung der Gesetzen der Bundesstaaten nur ergänzen oder vervollständigen und nicht ersetzen.

Die Verfasser der bundesweiten Wertpapierhandelsgesetze, insbesondere des Securities Act 1933 und des Securities Exchange Act 1934, entwarfen die Ausführungsbestimmungen ausdrücklich als Bekanntmachungsgesetze. Diese Gesetze erlaubten nicht, daß die SEC sich in die interne Verwaltung eines Unternehmens einmische; vielmehr gaben diese Gesetze der SEC nur eine beschränkte Macht, von den Unternehmen zu verlangen, daß sie verschiedene Aspekten ihrer Verwaltungsstruktur bekanntmachen.

Auf einem Gebiet war die SEC besonders aktiv, nämlich beim Anordnen der Bekanntmachung von Interessenkonflikten zwischen Management und Aktieninhaber. Die Konfliktfähigkeit auf diesem Gebiet hatte man schon lange erkannt. Adam Smith hatte bereits 1776 über das „Agency Problem“ von Management in seinem Buch Wealth of Nations nachgedacht. Wenn es auf das Geld ankommt, meinte er, „kann man ... nicht [von den Führungskräften] gut erwarten, daß sie es mit der gleichen Sorgfalt einsetzen und überwachen würden, wie es die Partner einer privaten Handelsgesellschaft mit dem eigenen Geld zu tun pflegen.“

Die Anordnung der Bekanntmachung ist eine wichtige Einschränkung der bundesweiten Gesetzgebung, im Gegensatz zu dem Versuch, die eigentliche Handlungsweise zu regulieren, die man den Gesetzen der Bundesstaaten lieber überlassen soll. Die Neutralität diesbezüglich ermöglicht dem Vorstand einer Firma, zwischen den Managern und den Aktieninhaber ein Einverständnis über die Strukturen zu erlangen, welche den jeweiligen Umstände der Firma am wirksamsten dienen. Das Erfordern der Bekanntmachung ermöglicht die Transparenz für alle Teilnehmer am Markt

Heutzutage gibt es viele Erörterung über die Rolle von Ratingagenturen und wie sie reguliert werden. Ratingagenturen, genauso wie Wirtschaftsprüfungsunternehmen, haben Interessenkonflikte, mit welchen sie zurechtkommen müssen, um die Integrität ihrer Produkte zu gewährleisten. Zum Beispiel werden sie von den Kunden, die sie beurteilen, bezahlt, und besonders mit strukturierten Produkten wird ihr Einkommen nachteilig beeinfußt, wenn sie zum Schluß kommen, daß sie einem neuen Produkt nicht die höchste Beurteilung geben können.

In den Vereinigten Staaten hat der US-Kongress mit dem Credit Rating Agency Reform Act im 2006 der SEC angeordnet, diese Firmen zu beaufsichtigen, indem für sie eine Registrierung vorgesehen wird, eindeutige Regelungen für erwartete Handlungsweisen und Offenlegunspflicht für Ratingverfahren und Ratinggeschichte geschaffen werden, und indem sie auf deren Einhalten geprüft werden. Ratings sind Meinungen; sie sind nicht unfehlbar, und sie sind auch von unserem Grundrecht auf Redefreiheit geschützt. Anleger sollten sie als eine informierte Einsicht bei Anlageentscheidungen ansehen.

Die Regierung soll die „Richtigkeit“ von Ratings oder Methodologie von bestimmenden Beurteilungen nicht übermitteln. Dies kann und soll nie unsere Kompetenz sein. In der Tat würde eine solche Rolle sogar ein ernsthaftes Risiko für Anleger darstellen. Wenn die Regierung die Richtigkeit von Ratings überprüft, heißt es dann, daß der Anleger sich mehr auf sie verlassen kann? Was, wenn sich herausstellt, daß die Rating „falsch“ ist? Soll dann die Regierung dem Anleger gegenüber haftbar sein? Welcher Beamter könnte oder wollte eine solche Verantwortung annehmen?

Die öffentliche Ordnung in den Vereinigten Staaten seit dem 2006 Gesetz wird Transparenz erhöhen, mehr Wettbewerb in der Branche fördern, Offenlegung von Interessenkonflikten verlangen, und fordern, daß die Firmen Schritte unternehmen, um sich mit den unabdingbaren Konflikten auseinanderzusetzen — anstatt zu versuchen, besondere Organisationsattribute vorzuschreiben oder Ratingsverfahren direkt zu überprüfen. Zusätzlich hat die SEC am Mittwoch vorgeschlagen, die Verwendung auf Ratings in etwa 40 Regelungen zu entfernen. Über die Jahre wurde den Ratings eine Sonderbehandlung in unseren Regelungen gewährt, und sie wurden zu einer bequemen Krücke für Regulierungsbehörden. Wir sollen blindes Vertrauen in diese Meinungen nicht unterstützen.

Meine sehr verehrte Damen und Herren, ich bedanke mich sehr für Ihre Aufmerksamkeit. Dieses Jahr markiert das 60. Jubiläum der Genehmigung des Marshall Plans für den Wiederaufbau Europas, durch den US-Congress, so wie auch das 60. Jubiläum der Berliner Luftbrücke. Rückblickend können wir wirklich die Vorsorge dieser beiden Unternehmen würdigen. Die Menschen in Deutschland und in Amerika haben gemeinsam eine Verbundenheit wiederhergestellt, die durch den vorangegangenen Konflikt zerbrochen war. Heute ist die transatlantische Beziehung zwischen unseren Ländern wichtiger und enger als je zuvor.

Für mich war und ist es eine Ehre und ein Privileg, an der Erhaltung und Förderung der Deutsch-Amerikanischen Freundschaft mitzuwirken und bei Ihrer Konferenz teilzunehmen. Vielen Dank.

¹ Wie ich damals auch sagte, muss ich Ihnen versichern, daß ich nur über meine persönlichen Ansichten sprechen kann, und das diese nicht unbedingt die offiziellen Positionen der SEC oder der anderen Mitglieder der Regierungskommission widerspiegeln.

² Siehe CTS Corp. v. Dynamics Corp. of Am., 481 U.S. 69, 89-90 (1987)

http://www.sec.gov/news/speech/2008/spch062708psa-german.htm